Setelah kurang lebih lima tahun dari konsolidasi riset pemerintah Indonesia ke dalam BRIN, kita melihat hasil yang tidak terlalu mewalahkan, baik dari BRIN, maupun dari ekosistem riset kita secara keseluruhan.

Sejak Konsolidasi 2021, anggaran BRIN, yang prima facie seharusnya merupakan gabungan dari empat lembaga dan belasan balitbang predesesornya (yang secara kumulatif pernah menyentuh puluhan triliun rupiah), justru tertahan di kisaran Rp5–6 triliun per tahun. Dari anggaran tersebut, mayoritas mendanai belanja pegawai dan operasi manajemen, dan bukan untuk kegiatan riil riset. Dari dana untuk riset tersebut, bahkan Kepala BRIN baru-baru ini berkata kalau mereka tidak dapat menemukan proposal riset yang cukup berkualitas untuk menyerapnya.

Melihat ekosistem riset kita lebih luas, banyak tanda yang berkata keadaan masih sama saja. Pangsa PDB yang dikeluarkan untuk riset (0.3%, 2024) masih salah satu yang terendah di dunia, sekelas dengan Nigeria dan Mauritius, di bawah rerata LMIC (0.5%). Dari pengeluaran itu, hampir semuanya masih berasal dari pemerintah (85%), yang merupakan sebuah anomali versus negara-negara lain, dan yang membuat BRIN begitu penting dalam pembicaraan apapun soal ekosistem riset Indonesia.

Rasio periset kita masih ~400 per juta penduduk, kira-kira di ballpark yang sama dengan India. Walaupun volume riset kita naik drastis dalam beberapa tahun terakhir, hampir semua ini didominasi oleh prosiding konferensi - yang tidak terlalu berkualitas dan rigorous (kecuali di e.g. CS). Hampir semua volume publikasi ini dilakukan di jurnal open access, yang didanai oleh uang dari periset (alih-alih dari pembaca), sebagian darinya memangsa rasa kepepet periset dengan membolehkan rilisnya artikel substandar untuk biaya tertentu.

Secara anekdotal, kita melihat kasus-kasus penipuan akademik yang mengejutkan, misalnya dari Kasus Empat Periset UNY yang melakukan pemalsuan data dan impersonasi untuk dapat dukungan perjalanan ke konferensi luar negeri. Ada Kasus Kumba Digdowiseiso, seorang Dekan di Universitas Nasional yang mencatut nama akademisi lain untuk membuat seakan-akan risetnya merupakan hasil dari kolaborasi internasional.

Tentu saja, tidak adil untuk menyalahkan semua keterpurukan riset Indonesia ke BRIN. Dunia itu kompleks, beraneka-segi, dan tidak monokausal. Banyak tren-tren di atas juga terjadi sebelum dibentuknya dan dikonsolidasikannya BRIN, sehingga kita tidak benar-benar bisa menunjuk BRIN sebagai penyebab satu-satunya.

Akan tetapi, BRIN dengan remit yang begitu panjang-lebar (Pasal 4 Perpres 78 2021) untuk seluruh aspek riset nasional setelah 2021 - yang mencakup “perumusan … rencana induk pemajuan IPTEK” dan “penyelenggaraan, … pengawasan, dan pengendalian penelitian” - tentu punya kulpabilitas yang tidak kecil soal keadaan ekosistem riset Indonesia yang kita hadapi sekarang ini.

Pertanyaan dasarnya adalah, mengapa pembentukan dan konsolidasi seluruh usaha riset pemerintah Indonesia ke dalam satu badan BRIN ini, tidak terlalu berpengaruh terhadap tren-tren buruk dalam ekosistem riset Indonesia?

Teori Perubahan BRIN

Untuk mencoba menjawabnya, kita perlu memahami teori perubahan di balik Konsolidasi BRIN. Apa yang sebenarnya para penggagasnya inginkan dari usaha Konsolidasi ini, dan bagaimana ia dapat mengubah ekosistem riset Indonesia menjadi lebih baik?

Konsolidasi BRIN sebenarnya punya teori perubahan yang cukup straightforward dan sederhana. Kita bisa mengelompokkannya menjadi setidaknya tiga: (1) Anti-duplikasi, (2) Massa kritis, dan (3) Kontrol anggaran & manajemen terpusat.

1. Anti-duplikasi. Karena kita punya banyak badan dan lembaga terpisah, dengan koordinasi yang longgar, kita dapat berekspektasi kalau akan ada banyak usaha riset yang duplikat antar mereka. Ini hampir pasti terjadi di proyek riset manapun yang tidak membosankan, yang plausibly beririsan dengan banyak disiplin ilmu. Misalnya, pengembangan drone, yang mungkin saja melibatkan LAPAN (karena aeronautik), atau BPPT (karena teknologi terapan), atau Balitbang Kemenhan (karena pertahanan). Duplikasi ini tidak diinginkan, karena artinya kita terus mengulang-ulang biaya riset dasar dan memecah anggaran yang sudah terbatas ke banyak proyek paralel yang terisolasi. Alih-alih mencapai lompatan teknologi, riset kita terjebak pada duplikasi pengadaan dan prototipe awal, yang mangkrak dan tidak pernah mencapai skala industri.

2. Massa kritis. Riset modern hampir selalu dilakukan dalam skala besar, yang menuntut konsentrasi modal, fasilitas terintegrasi, dan talenta multidisiplin dalam jumlah yang cukup (di atas titik kritis) untuk memicu sebuah terobosan. Sebelum Konsolidasi, periset-periset terbaik kita tercecer di puluhan K/L, dalam unit-unit kecil yang kekurangan tenaga ahli dan jam terbang untuk menggunakan instrumen mutakhir. Setelah Konsolidasi, dengan menyatukan ribuan periset, reaktor nuklir, superkomputer, kapal survei, lab cleanroom, dan alat-alat mahal lain di bawah satu payung, kita dapat memiliki densitas dan skala yang cukup untuk mengerjakan proyek-proyek riset yang mustahil dieksekusi satu balitbang sendirian.

3. Kontrol anggaran & manajemen terpusat. Ketika dana riset tersebar di puluhan DIPA kementerian, alokasinya seringkali tersandera oleh rutinitas birokratik kementerian induknya. Riset bisa dan seringkali diperlakukan sebagai instrumen administratif untuk menyerap pagu tahunan atau memproduksi kajian stempel karet policy-based evidence-making, daripada untuk eksplorasi sains fundamental jangka panjang. Dengan Konsolidasi, pemerintah dapat memusatkan kontrol anggaran dan manajemen riset di bawah satu pintu, menyaring proposal dengan benar-benar kompetitif, serta mengarahkan prioritas riset nasional secara lebih disiplin.

Ketiga teori perubahan ini sangat masuk akal, jelas, plausible dan meyakinkan - bahkan ketika dinilai sendiri-sendiri. Akan tetapi, “masuk akal” dan “benar” adalah dua hal yang berbeda.

Secara implisit, ketiga teori di atas punya bentuk konseptual yang kurang lebih sama - yaitu (1) ada pemborosan di sistem lama, (2) konsolidasi menghapusnya, (3) sumber daya yang sekarang bebas dapat dialihkan ke riset yang lebih baik. Ini adalah rantai logis yang lumayan familiar bagi penulis artikel ini, seorang lulusan teknik industri. Kita hilangkan redundansi, kejar skala ekonomi, lalu satukan lini produksi. Di pabrik, rantai logis ini bekerja karena output punya hubungan yang kurang lebih (sub)linear dengan input, dan “dua pabrik di 50% utilisasi” memang lebih buruk daripada “satu pabrik di 100% utilisasi”.

Pertanyaannya di sini, adalah apakah produksi pengetahuan berada di bawah fungsi produksi yang sama. Sepertinya tidak. Dan di bawah ini, kami akan coba berikan beberapa cara non-ekshaustif dan non-salingeksklusif, soal bagaimana teori perubahan dan asumsi dasar di baliknya mungkin tidak benar, dan bagaimana ini berpengaruh terhadap kekurangmewalahkannya BRIN dan riset Indonesia.

1) Duplikasi mungkin tidak seburuk itu

Hasil seleksi riset adalah sinyal yang noisy/bising. Argumen anti-duplikasi berdiri di atas asumsi bahwa, soal riset, kita bisa tahu ex ante proposal mana yang akan berhasil, dan bahwa penilaian terpusat akan memberikan hasil yang lebih baik. Akan tetapi, asumsi ini sepertinya terlampau optimis. Saat Pier et al. (2018) mereplikasi proses peer review NIH untuk seleksi grant (di atas kualitas tertentu), mereka menemukan bahwa tidak ada kesepakatan antar-reviewer soal kualitas riset, baik secara kuantitatif maupun kualitatif. Skor persentil seleksi proposal juga adalah prediktor sangat lemah bagi produktivitas riset pasca-grant (Fang et al., 2016).

Ini berarti bahwa peer review adalah diskriminator yang buruk untuk membedakan riset yang bagus dengan yang sangat-bagus. Hasil “danai” atau “tidak danai” dari sebuah meja review, dalam kata lain, adalah sinyal yang bising soal dampak akhir suatu riset. Kalau hasil seleksi riset itu bising, ini juga berarti bahwa yang harus kita maksimasi adalah jumlah “tarikan”/”keputusan” independen yang bisa diambil oleh sebuah proposal.

Deduplikasi seleksi dan pendanaan via “sistem satu pintu” di BRIN artinya menciptakan single point of failure, dengan kegagalan yang terkorelasi, dimana sekali suatu proposal ditolak untuk pendanaan, proposal tersebut tidak dapat memiliki kesempatan untuk dinilai secara independen oleh proses lainnya.

Ini diperparah dengan keadaan bahwa return dari riset itu heavy-tailed (1, 2, 3). Sebagian besar nilai ekonomi dan saintifik dihasilkan oleh segelintir proyek. Implikasinya, mean tidak memberikan karakteristik yang akurat soal dampak riset, karena bahkan di beberapa kasus kita tidak dapat memberikan mean yang well-defined ke distribusi semacam ini.

Dalam kata lain, pengambil kebijakan seharusnya lebih takut terlanjur tidak mendanai riset yang kemungkinan untung, daripada takut terlanjur mendanai riset yang kemungkinan buntung. Fakta bahwa (1) seleksi itu bising dan (2) hasil riset itu heavy-tailed, berarti bahwa kegagalan tipe II (false negative) itu jauh lebih menyakitkan daripada kegagalan tipe I (false positive).

Secara lebih umum, ini juga memanggil untuk sebuah pendekatan yang lebih melihat riset sebagai portofolio daripada pipeline, i.e. pendekatan yang lebih peduli dengan hasil daripada proses.

Ide lain yang menganggap serius masalah kebisingan seleksi ini adalah dengan membuat keputusan pendanaan proposal riset via lotere, dan membuat peer review hanya sebagai proses first-pass untuk membedakan antara proposal yang benar-benar buruk dengan yang baik (atau layak dikonsiderasi untuk masuk lotere).

2) “Massa kritis” benar di satu domain, tapi tidak di domain lain

“Massa kritis” secara mekanistik benar untuk domain-domain riset dimana bottleneck berada di fasilitas dan alat yang punya economies of scale (mis. reaktor nuklir, satelit, akselerator partikel, kapal survei oseanografi), yang perlu modal masif dan gedung tersentralisasi. Membagi anggaran untuk satu akselerator partikel menjadi dua lab yang membangun 2 * 1/2 akselerator partikel tidak menghasilkan hal yang sama … karena 1/2 akselerator partikel tidak akan bekerja!

Akan tetapi, argumen ini tidak dapat digeneralisasi ke domain-domain lainnya. Konsolidasi BRIN juga menyatukan arkeolog, linguis bahasa daerah, ahli tanah, dan ahli perikanan yang sebenarnya tidak terlalu terikat masalah skala modal, seperti domain lain. Hal yang malahan mengikat mereka adalah akses terhadap lokasi lapangan/situs fisik.

Artinya, memusatkan sumber daya di disiplin-disiplin ilmu ini malah menciptakan diseconomies of scale, daripada economies of scale - tidak ada skala ekonomi yang kita dapatkan dengan memusatkan semua arkeolog di Serpong, kalau situs riset mereka ada di (mis.) Flores! Malahan, mereka lebih rugi karena harus mengeluarkan biaya transportasi, logistik, dan tidak dapat hadir secara terus-menerus dekat situs risetnya.

Kalau kita peduli soal terobosan, sepertinya tim kecil lebih bisa mendisrupsi daripada tim besar. Wu, Wang & Evans (2019) melihat dataset 65 juta paper, paten, dan software dan menemukan bahwa tim besar membangun di atas hal yang baru dan populer, sedangkan tim kecil menggali lebih dalam ke masa lalu, dan kalaupun berhasil, berhasil jauh di kemudian hari. Ini berarti kita ingin bertindak lebih mirip seperti venture capitalist, daripada bank - yaitu danai banyak upaya kecil independen untuk menaikkan peluang breakthrough.

Dana lebih besar juga tidak berarti riset lebih baik. Fortin & Currie (2013) melihat bahwa dampak punya hubungan positif tetapi lemah dengan pendanaan, dan dengan diminishing returns. Artinya di kasus ini, dampak-per-dolar menurun seiring makin besarnya grant.

Mengapa BRIN begitu percaya soal massa kritis? Satu teori asal di sini adalah bahwa Handoko (Kepala BRIN saat Konsolidasi) adalah fisikawan eks-LIPI, dimana model “massa kritis” itu benar untuk disiplin ilmunya, yang kemudian digeneralisasi ke disiplin ilmu lainnya di bawah BRIN.

3) Kapabilitas riset yang penting tidak benar-benar berpindah

Asumsi implisit di balik Konsolidasi adalah bahwa kapasitas riset melekat pada sumber daya yang legibel, yaitu pegawai dan alat dan gedung; dan bahwa kapasitas riset dapat dipindah semudah membikin Berita Acara Serah Terima (mis. cerita Eijkman).

Akan tetapi, beberapa temuan dari sosiologi sains memperlihatkan bahwa pengetahuan tacit - pengetahuan yang tidak tertulis dalam manual atau publikasi - punya peran penting dalam kapasitas riset suatu tim (cek beberapa contoh di Wikipedia). Pengetahuan tacit ini berbentuk banyak hal, misalnya teknisi senior yang hafal perangai instrumen tua dan tahu cara mengakali instrumen tersebut, atau hubungan saling-percaya yang terbangun lama antara peneliti lapangan dengan komunitas adat setempat.

Ketika periset direlokasi ke klaster terpadu, sedangkan lab/teknisi pendukungnya atau ekosistem lapangannya terpisah, ada risiko bahwa kapabilitas-kapabilitas tacit ini tidak juga berpindah. Pada disiplin yang bergantung pada kontinuitas waktu (mis. pemantauan iklim mikro atau pemuliaan tanaman), jeda pencatatan data akan merusak integritas time series, yang tidak dapat diperbaiki dengan anggaran berapapun di kemudian hari.

Di samping itu, fragmentasi riset ke banyak lembaga sebelum Konsolidasi mungkin secara tidak sengaja merawat keragaman budaya epistemik. Disiplin yang berbeda secara natural memiliki tradisi penalaran dan standar keberhasilan yang berbeda. Diversitas ini dimungkinkan salah satunya oleh keterpisahan, yang memungkinkan suatu niche untuk membangun suatu budayanya sendiri. Misalnya, Balitbang pertanian mungkin hidup dalam tradisi terapan lapangan, dimana ukuran keberhasilannya adalah stabilitas hasil panen, ketahanan galur terhadap hama, atau adopsi dari petani lokal. BPPT mungkin hidup dalam tradisi rekayasa dan manufaktur, dimana ukuran keberhasilannya adalah TRL (technology readiness level) dan kelayakan scale-up di lini produksi.

Ketika entitas-entitas ini berpindah ke dalam satu payung kelembagaan yang sama berbentuk BRIN, muncul kecenderungan alamiah birokrasi (Goodhart) untuk mencari alat ukur yang paling mudah distandardisasi dan dibandingkan lintas-disiplin - dalam hal ini angka kredit berbasis artikel jurnal terindeks SINTA per tahun.

Peneliti lapangan berkaliber tinggi yang puluhan tahun dinilai via standar keberhasilan yang berbeda (mis. adopsi varietasnya oleh petani) tiba-tiba didefinisikan sebagai “ASN tidak produktif” hanya karena tidak menerbitkan artikel Q1 dalam siklus penilaiannya.

Akibatnya, pertanyaan riset yang diajukan oleh para periset bergeser secara rasional, dari pertanyaan menarik dan bermanfaat tapi berisiko tinggi dan berjangka panjang ke pertanyaan instan yang paling mudah jadi draf artikel dalam 12 bulan. Ledakan prosiding konferensi dan jurnal open access berbayar adalah satu manifestasi dari dinamika Goodhart ini.

Lebih lanjut, ini menciptakan monokultur epistemik, dimana kelompok-kelompok yang dulunya memiliki pendekatan dan penilaian yang berbeda terhadap suatu pertanyaan, kini menjadi seragam karena berada di bawah tekanan optimasi yang sama. Kita bisa melihat patologi monokultur epistemik ini dari patologi monokultur agronomi, dimana ia menyebabkan tanaman yang lebih rentan penyakit dan degradasi lingkungan karena menciptakan single point of failure (sama seperti argumen di poin 1) soal deduplikasi!)

4) Kementerian kehilangan kemampuan penting dari ketiadaan Balitbang

Biaya institusional lain yang muncul dari Konsolidasi adalah hilangnya kemampuan para kementerian-kementerian teknis untuk menyerap informasi-informasi baru, sesuatu yang dinamakan “kapasitas absorptif”.

Di literatur manajemen inovasi, Cohen dan Levinthal (1990) berpendapat bahwa divisi R&D internal di sebuah firma sebenarnya memiliki dua fungsi yang berbeda: (1) menghasilkan pengetahuan baru (yang paling obvious), dan (2) membuat firma tersebut memiliki kapabilitas intelektual yang memadai untuk mengenali, menilai, menyerap, dan mencerna informasi baru, i.e. kapasitas absorptif.

Ini adalah satu alasan mengapa kita melihat integrasi vertikal di perusahaan-perusahaan teknologi, mengapa mereka tetap membiayai lab-lab internal mahal walaupun ketika mereka secara teoretis bisa saja membeli paten atau menyewa konsultan dengan biaya jauh lebih murah. Tanpa adanya insinyur atau peneliti yang bekerja dalam organisasi, manajemen tidak akan pernah tahu spesifikasi teknologi apa yang sebenarnya mereka butuhkan, atau tidak akan mampu mendiskriminasi proposal vendor mana yang benar-benar kredibel dan bukan sekadar marketing.

Dalam cara yang sama, ketika unit balitbang di kementerian-kementerian teknis dibubarkan, dan seluruh jabatan fungsional penelitinya ditarik ke BRIN, kebutuhan mereka untuk evidence-based policymaking tidak berkurang. Misalnya, Kemenkes masih akan membutuhkan analisis model transmisi vektor penyakit, atau KemenLH akan membutuhkan kajian carrying capacity lahan gambut. Akan tetapi, mereka kehilangan periset internal yang memahami seluk-beluk disiplin ilmunya, yang sambil juga memahami constraint politik, anggaran, dan hukum dari kebijakan publik di kementerian tersebut.

Kementerian teknis, dengan meng-outsource penelitinya dari luar, lambat laun akan kehilangan kemampuan-kemampuan dasar, seperti menulis TOR yang tepat dan tajam. Di akhir, kementerian ini terdegradasi menjadi klien yang buta, yang sangat bergantung pada vendor luar, konsultan jangka pendek, atau pihak ketiga tanpa mekanisme untuk sanity check.

Di aspek lainnya, memisahkan peneliti balitbang dengan kementerian teknisnya dapat memutus interaksi feedback loop yang intens dan iteratif antara user dan producer pengetahuan - suatu cara bagaimana inovasi seringkali muncul. Peneliti balitbang kementerian di masa sebelum Konsolidasi dapat duduk dekat dengan pengambil kebijakan, mis. makan siang di kantin yang sama, atau hadir di rapat pimpinan di kementerian yang sama. Konsolidasi berisiko memutus umpan balik informal ini, dan menyisakan tembok administratif yang kaku, dimana kementerian bingung soal bagaimana meminta kajian teknis ke badan riset pusat, dan periset di badan pusat tidak memiliki lagi kedekatan intuitif dengan dinamika kebijakan harian yang dihadapi oleh kementerian teknis.

5) Konsolidasi malah melegibilisasi riset secara politik

Dari sudut pandang fiskal, menyatukan puluhan pos anggaran penelitian yang berserak-serakan di puluhan pos K/L ke dalam satu DIPA terpadu adalah langkah yang logis untuk menciptakan transparansi dan akuntabilitas. Tapi, dari sudut pandang ekonomi politik penganggaran, usaha legibilisasi macam ini seringkali menjadi pedang bermata dua (poin dasar James C. Scott di Seeing Like a State).

Dari kacamata perencana di Bappenas atau analis di Kemenkeu, sebelum Konsolidasi, anggaran riset Indonesia mungkin tampak tidak rapi, atau tumpang-tindih, atau sulit diawasi secara terpusat. Akan tetapi, ketersebaran ini sebenarnya memberikan fungsi perlindungan politik yang super efektif. Misalnya, di sistem ini, mungkin saja, (1) anggaran riset benih padi terselip di program ketahanan pangan nasional di Kementan, (2) anggaran riset vaksin tropis sembunyi di program penanggulangan wabah di Kemenkes, atau (3) anggaran survei satelit menempel di program pertahanan atau mitigasi bencana.

Di DPR, anggaran-anggaran riset tersebut relatif terlindungi dari pemotongan drastis, karena ia menumpang hidup pada mandat politik sektoral kementerian teknis, yang memiliki basis konstituen yang riil, jaringan asosiasi profesi yang kuat, dan urgensi untuk pelayanan publik.

Konsolidasi menarik semua anggaran itu keluar dari tempat persembunyian mereka, dan menjadikannya sebuah line item anggaran raksasa yang sangat mudah dibaca. Tiba-tiba, riset nasional berdiri telanjang sebagai suatu pos tunggal di hadapan perdebatan anggaran tahunan di DPR.

Masalahnya, berbeda dengan kementerian teknis induknya, badan riset murni seperti BRIN adalah entitas yang tidak punya konstituen politik langsung. Tidak ada, misalnya, serikat petani yang akan turun ke jalan untuk memprotes anggaran riset biologi molekuler yang dipotong, atau pemilih di dapil yang akan terdampak langsung karena hibah riset astronomi dipangkas.

Ketika kita menghadapi pengetatan ruang fiskal atau pergeseran prioritas belanja populis jangka pendek, pos riset terpusat ini adalah salah satu sasaran paling empuk untuk di'-’rasionalisasi’. Sementara itu, hampir di semua kasus, beban belanja untuk menggaji belasan ribu ASN (‘dukungan manajemen’) tidak dapat dikurangi, karena infleksibilitas hubungan kerja ASN di bawah undang-undang kita.

Akibatnya, fenomena fiskal yang terjadi pasca-Konsolidasi adalah berlawanan dengan harapan semula. Alih-alih memiliki bargaining power yang lebih besar untuk melipatgandakan pos belanja riset nasional, anggaran riset yang tersisa setelah dikurangi belanja ASN justru berkurang, yang membuat dana operasional yang tersedia untuk periset di lapangan juga berkurang.

6) Mungkin organisasi bukan masalahnya

Teori perubahan Konsolidasi BRIN pada dasarnya adalah teori soal organisasi. Oleh karena itu, solusinya adalah solusi reorganisasi. Akan tetapi, ada kemungkinan bahwa masalah dasar riset Indonesia itu adalah bukan masalah organisasi. Dalam kata lain, organisasi itu bukan binding constraint dari masalah riset Indonesia (meminjam konsep dari growth diagnostics).

Konsolidasi setidaknya telah tuntas selama lima tahun. Akan tetapi, indikator-indikator high level dari ekosistem riset Indonesia menunjukkan lompatan yang tidak berarti (seperti komplain di paragraf-paragraf awal). Fakta bahwa sistem ini tidak bergerak berarti pasca-Konsolidasi, adalah indikasi yang kuat bahwa sebenarnya fragmentasi institusional pemerintah bukan sama sekali binding constraint dari masalah ini.

Misalnya, pernyataan Kepala BRIN soal sulitnya menemukan proposal riset yang berkualitas menunjukkan hal ini secara implisit. Seleksi proposal yang kompetitif mengandaikan keberadaan limpahan proposal berkualitas tinggi yang selama ini terhambat karena birokrasi yang lambat dan inefisien. Akan tetapi, kalau memang sebenarnya kapasitas dasar periset masih buruk dan ekosistem sains-industri tidak menuntut inovasi/riset baru, penataan ulang skema seleksi menjadi ‘satu pintu’ tidak akan secara ajaib menciptakan lompatan baru dalam riset dan inovasi.

Lalu, apa binding constraint dari masalah ekosistem riset Indonesia? Beberapa kandidat yang mungkin adalah hal-hal seperti

1. Rezim pendanaan riset yang mengikuti logika APBN: uang yang harus habis tiap tanggal 31 Des, pengadaan via LKPP, pertanggungjawaban kuitansi, sulitnya proyek multiyear;

2. Struktur kepegawaian dan karir periset: fakta bahwa periset adalah ASN, tidak adanya pasar domestik untuk tenaga kerja akademik, tidak adanya mobilitas antar-institusi, gaji yang sama sekali tidak kompetitif di pasar;

3. Ketiadaan permintaan industri: perusahaan-perusahaan terbesar kita ada di sektor ekstraktif, jikapun perusahaannya manufaktur mereka punya divisi R&D di luar negeri, tidak ada perusahaan di frontier teknologi sehingga tidak ada alasan untuk ‘membeli’ pengetahuan baru.

4. Kapasitas dasar periset: periset kita sangat bervariasi dalam kemampuan dasar mereka untuk melakukan penelitian, tidak banyak yang pernah bekerja di lab/organisasi frontier, direkrut secara tidak selektif dan di bawah rezim Goodhart-ed;

5. dan lain-lain.

Kalau memang masalahnya bukan organisasi, kenapa ajuan reformasi riset kita hampir selalu berbentuk seperti “reorganisasi bagan birokrasi pemerintah”? Contoh par excellence ini adalah bolak-baliknya portofolio Dikti di kabinet, dari Kemendikbud (2011), ke Kemenristekdikti (2014), ke Kemendikbud (2019), ke Kemendikbudristek (2021), lalu Kemendiktisaintek (2024).

Ini bukan saja penyakit riset sebenarnya. Kita seringkali merespons suatu masalah dengan membuat kementerian/badan baru, atau menggabungkan dua kementerian/badan lama, atau membentuk dewan/komite/gugus/satuan koordinasi tingkat menteri. Sejak Reformasi, kita belum menemukan norma yang stabil soal bagaimana portofolio harus dialokasi ke kementerian yang berbeda, sehingga pergantian kabinet juga selalu berarti pergantian pembagian portofolio. Contoh ekstrem adalah Kabinet 49 Menteri dan 45 Wakil Menteri di bawah administrasi Prabowo, terbesar dalam sejarah Indonesia.

Satu penjelasan adalah bahwa "Reorganisasi” adalah instrumen yang legibel, tersedia, dan siap pakai oleh seorang Presiden. Reorganisasi kabinet bisa langsung diteken sendiri oleh Presiden. Akan tetapi, mengubah rezim keuangan APBN, UU ASN, struktur ekonomi, kapasitas periset adalah hal-hal raksasa yang butuh koalisi legislatif, koordinasi lintas kementerian dan mungkin waktu belasan tahun. Sebaliknya, inisiatif Reorganisasi memberikan hasil legibel, dalam bentuk bagan yang bisa dilihat dan diklaim sebagai capaian program.

Karena Reorganisasi adalah salah satu hal yang paling legibel, kita dengan mudah mengaitkan struktur/bagan organisasi dengan kesuksesan ekosistem riset di negara-negara lain. Di bawah ketidakpastian tinggi soal apa yang sebenarnya membuat suatu program berhasil, negara-negara dengan kapabilitas rendah mengadopsi tampilan institusi yang fungsional untuk memperoleh legitimasi, sambil menyembunyikan fakta bahwa ia tidak fungsional - dalam suatu dinamika yang dinamakan mimikri isomorfik.

7) Superbody menghilangkan kemampuan koreksi internal

Sebenarnya kita bisa berekspektasi kalau reorganisasi institusional apapun dengan skala sebesar yang dialami BRIN pada Konsolidasi 2021 akan menghadapi banyak kendala di awal perjalanannya. Pasti selalu ada friksi transisi dalam endeavor sebesar ini. Tapi, pertanyaan mendasarnya adalah, mengapa setelah ketika banyak keluhan bermunculan, BRIN tampak tidak mampu mengkalibrasi dan mengoreksi arahnya?

Etos paling mendasar dalam sains, setidaknya sejak Pencerahan, adalah skeptisisme mendalam dan terorganisasi - nullius in verba, bualan itu tak bermakna! Ada beberapa alasan yang mungkin bahwa, Konsolidasi telah membuat ekosistem riset Indonesia kehilangan cara untuk mengkoreksi sendiri.

Monopsoni BRIN membuat dissent mahal. Sebelum Konsolidasi, periset pemerintah yang menghadapi mismanajemen punya banyak opsi pindah, yang menciptakan ancaman implisit bagi manajemen supaya tidak kehilangan orang terbaiknya ke lembaga lain. Setelah Konsolidasi, BRIN menjadi monopsonis bagi karier periset pemerintah - yang membuat menyuarakan pendapat sangat mahal, karena dampaknya ke karir jangka panjang seorang periset.

Tidak ada pembanding BRIN. Setelah Konsolidasi, kita tidak punya alternatif badan riset lainnya selain BRIN. Kalau BRIN berkinerja buruk, kita saat ini tidak punya cara untuk tahu apakah itu karena kebijakannya, atau karena faktor-faktor umum yang memang berada di luar kendali mereka. Ini argumen mengapa duplikasi/polisentrisitas penting!

Superbody membuat pemain dan wasit berada dalam satu entitas. Di bawah Perpres 78 2021, BRIN praktis memiliki remit untuk menjadi operator, regulator, pemberi dana, dan evaluator dari penelitian yang didanai pemerintah Indonesia. Di hampir semua domain lain, kita memahami secara intuitif bahwa ini struktur yang buruk, dan dapat membawa kita ke berbagai konflik kepentingan. Tentu saja, ada beberapa kasus dimana penyatuan pengambilan keputusan seperti ini dapat dijustifikasi, tetapi kita seharusnya sudah familiar dengan cara-cara bagaimana struktur ini seringkali gagal.

Koreksi dalam bentuk de-Konsolidasi sangat mahal. Kebijakan konsolidasi itu asimetris, dalam artian sangat mudah melebur lembaga-lembaga yang berbeda, tetapi memisahkannya kembali sangat sulit, seperti ratchet. Dalam peleburan, yang hilang tidak hanya nomenklatur, tetapi juga identitas hukum, keanggotaan, dan perjanjian internasional yang melekat pada lembaga tertentu, serta pengetahuan-pengetahuan tacit yang sudah hilang bersama timnya. Karena berada di bawah hukum ASN, BRIN juga sangat sulit mengambil langkah-langkah penting yang mungkin diperlukan dalam koreksi, misalnya memberhentikan ASN. BRIN dapat mereorganisasi kotak, memindah-mindahkan orang, mengganti nama internal, tetapi pada dasarnya tidak dapat menghentikan apapun.

Lagi-lagi, 7 poin di atas adalah beberapa teori tentatif yang tidak ekshaustif dan tidak saling-eksklusif, soal mengapa kita melihat inkongruensi antara ambisi BRIN pasca-Konsolidasi, dengan keadaan ekosistem riset yang kita lihat sekarang. Kita melihat teori-teori perubahan implisit dari Konsolidasi BRIN, dan melihat berbagai cara bagaimana teori-teori perubahan tersebut mungkin salah.

Untuk adil, ini bukan untuk menyampaikan bahwa status quo ex ante adalah keadaan utopia tanpa kesalahan apapun, atau juga bahwa BRIN saat ini tidak menghasilkan satu hal yang bermanfaat sama sekali. Sistem riset Indonesia pre-BRIN juga memiliki moda-moda kegagalannya sendiri, punya banyak inefisiensi, dan dengan koordinasinya yang buruk. Konsolidasi memungkinkan pembukaan akses fasilitas lab antar-institusi yang dulunya terpisah, dan mempertemukan periset yang dulunya mungkin tidak akan pernah bertemu.

Akan tetapi, kita juga harus mengakui kalau hasil sistem riset Indonesia saat ini kurang mewalahkan, payah, bahkan mengecewakan dan memalukan. Kita memiliki konsentrasi talenta saintifik dan kekuasaan administratif yang luar biasa besar di satu badan, tapi dengan hasil akhir untuk sains dan teknologi yang hampir tidak terasa di luar besarnya beban birokrasinya.

Sebuah usaha drastis untuk mengubah bagaimana kita mendekati pengambilan kebijakan soal riset dan inovasi menuntut kita untuk memperlakukan tata kelola sains dengan skeptisisme ilmiah yang sama, yaitu sebagai hipotesis yang harus siap diuji dan dikoreksi di hadapan data, dan bukan dogma yang dipaksakan. Ini menuntut kemauan untuk secara serius menyentuh akar masalah yang sesungguhnya, alih-alih terus berlindung di balik ritual perombakan organogram yang kita secara refleksif selalu lakukan selama ini. Kita membutuhkan kebijakan riset yang rigorous, berani, dan berorientasi hasil - kebalikan dari apapun yang saat ini kita miliki.

Pada UU APBN 2026, terdapat satu ketentuan baru dibandingkan UU APBN 2025. Ketentuan ini memperluas kewenangan Presiden dalam menentukan prioritas penganggarannya pada tahun berjalan, di luar kesepakatan yang telah dibentuk bersama DPR. Ketentuan ini sebenarnya adalah warisan dari APBN 2025 yang dibuat sengaja untuk mempermudah transisi, yang lalu dilanjutkan di 2026.

Kecanggungan Transisi Pemerintah

Setiap berganti periode Pemerintah, terutama ketika berganti Presiden, Institusi Republik ini harus menyiapkan diri untuk memastikan penyerahan kewenangan kepada Pemerintah baru, dan merasakan kecanggungan transisi. Anggaran dan Rencana Kerja Pemerintah untuk tahun pertama Pemerintah baru disusun oleh Pemerintah yang akan selesai1. Institusi secara formal bertanggung jawab kepada Pejabat Publik yang belum tentu akan terus memerintah, dan secara informal (bahkan beberapa akan berargumen, moral) ikut berbagi tanggung jawab melaksanakan konsekuensi Pemilihan Umum yang sudah selesai. Jika Pejabat Publik menyadari posisinya terhadap sesuatu yang lebih besar bernama Negara, maka secara alamiah akan memfasilitasi transisi. Tetapi bagaimana jika tidak? Apa yang Institusi perlu lakukan?

Di saat transisi Pemerintah di 2024 yang lalu, kecanggungan ini langsung dihadapi. Ia dibicarakan terbuka oleh Ketua DPR RI, Ketua Badan Anggaran DPR RI, dan Menteri Keuangan. Menariknya, ketiganya berbicara sebagai pejabat yang periodenya akan segera berakhir, walau pada akhirnya (atau justru bisa cukup nyaman karena yakin) berlanjut menjabat di periode berikutnya2.

Sedini 14 Mei 2024, Ketua DPR RI menyampaikan bahwa tidaklah sesuai dengan asas kepatutan dan peraturan perundang-undangan apabila APBN 2025 disusun oleh Pemerintah yang akan purna tugas sementara yang harus bertanggung jawab adalah Pemerintah baru. Karenanya, Pemerintah yang baru harus dapat memiliki keleluasaan menyusun APBN3.

Konsensus ini diregurgitasi di beberapa kesempatan sepanjang 2024, dari Ketua Badan Anggaran, Pandangan Fraksi, dan Menteri Keuangan, baik dalam pembahasan Kerangka Ekonomi Makro dan Pokok-Pokok Kebijakan Fiskal maupun Rancangan APBN4. Menteri Keuangan, pada 27 Agustus 2024, menyampaikan prinsip fleksibilitas dalam RAPBN 2025.

Desain RAPBN 2025 didorong lebih fleksibel agar mampu menyediakan ruang fiskal yang cukup untuk mengantisipasi ketidakpastian dan sekaligus memberikan fleksibilitas pelaksanaan program unggulan pemerintahan selanjutnya.

DPR dan Pemerintah saat itu awalnya hanya menyetujui belanja angka dasar / baseline, yang pada akhirnya menyepakati pula alokasi program Presiden terpilih secara terbatas, di antaranya Rp71 Triliun untuk Makan Bergizi Gratis. Namun, APBN 2025 juga masih memberikan ruang fiskal yang fleksibel untuk Pemerintah baru menyusun prioritasnya pada tahun berjalan.

Sehingga, pada UU APBN 2025, terdapat ketentuan baru yang diperkenalkan, atau setidaknya diperjelas mekanisme pelaksanaannya, bahwa Pemerintah dapat menggeser Bagian Anggaran Bendahara Umum Negara (BA BUN) Pengelolaan Belanja Lainnya ke Bagian Anggaran Kementerian/Lembaga atau sebaliknya, atau pergeseran antarsubbagian anggaran dalam BA BUN. Sebelum berlanjut, apa itu BA BUN? BA BUN adalah bagian anggaran yang dibuat sebagai anggaran yang belum dispesifikkan penggunaannya untuk apa, demi meningkatkan fleksibilitas APBN.

Pada APBN 2024 dan sebelumnya, ketentuan pergeseran ini memang sudah ada, namun operasionalisasinya tidak dijelaskan atau dibedakan dibandingkan perubahan anggaran lain. Pada UU APBN 2025 diatur bahwa pelaksanaan perubahan anggaran tersebut dilaporkan kepada DPR dalam rapat kerja. Secara praktis, UU APBN 2025 mempermudah Pemerintah baru untuk menyusun ulang anggaran K/L dan Program Prioritasnya tanpa perlu menyusun APBN Perubahan5.

Ketua Badan Anggaran DPR RI, saat penyampaian laporan pada Rapat Paripurna Pengambilan Keputusan RAPBN 2025, menyampaikan secara terbuka tujuan fleksibilitas ini.

Banggar DPR bersama Pemerintah saat ini sepakat memberikan keleluasaan realokasi anggaran bagi kebutuhan anggaran K/L yang baru, sebab hal itu kewenangan konstitusional presiden dan wakil presiden terpilih untuk menyusun K/L dalam pemerintahannya.

Ketentuan UU APBN 2025 inilah yang menjadi basis Instruksi Presiden 1/2025 tentang Efisiensi Belanja dalam Pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara dan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah.

Ketegangan Eksekusi Efisiensi pada APBN 2025

Setelah beberapa bulan pelaksanaan Inpres 1/2025, Badan Anggaran DPR RI dan Kementerian Keuangan melaksanakan Rapat Kerja membahas Laporan Semester I APBN 2025. Di sana, muncul ketegangan atas pelaksanaan ketentuan baru ini.

Ketua Kelompok Fraksi PDIP pada Badan Anggaran, Pak Dolfie (Daerah Pemilihan Jawa Tengah IV) mempertanyakan bahwa ketika hendak melaksanakan efisiensi, Pemerintah menempuh jalur yang memang diprasyaratkan UU, namun terdapat relaksasi sepihak oleh Pemerintah. Inpres 1/2025 tidak secara sepihak langsung mengklaim dan membuat efektif efisiensi, namun mengarahkan Menteri/Pimpinan Lembaga untuk mendapatkan persetujuan DPR6. Seluruh K/L membahasnya bersama Komisi DPR terkait masing-masing, dan DPR mendukungnya dengan fokus perhatian pada penghematan dan efisiensi. Di pertengahan tahun, Pemerintah melakukan relaksasi, utamanya untuk percepatan pelaksanaan program prioritas seperti Makan Bergizi Gratis, dan tidak melaksanakan mekanisme yang sama untuk menyampaikannya dalam Rapat Kerja Komisi DPR. Inpres 1/2025 tidak menjelaskan ketentuan jika akan ada maupun mekanisme relaksasi.

Hal serupa direiterasi oleh Ketua Badan Anggaran, Muhammad H. Said Abdullah (Daerah Pemilihan Jawa Timur XI), bahwa relaksasi tanpa pembahasan dengan komisi terkait “akan menimbulkan problem tata kelola bagi kita semua.”

Menteri Keuangan memberikan gambaran bagaimana Kementerian Keuangan saat itu memandang direktif Presiden. Relaksasi dilaksanakan berdasarkan arahan lisan dan Rapat Terbatas, yang jika dibandingkan dengan Instruksi Presiden, “dari sisi kekuatan hukum adalah sama.” Ditambahkan juga “Kami tidak akan buka blokir karena saya sebagai Menteri Keuangan pun tidak memiliki kewenangan. Makanya harus ada notulis dari Presiden itu biasanya melalui Ratas.”

Ketika didesak mengenai transparansi kepada DPR RI, Menteri Keuangan menarik persoalan ini kembali ke intensi sifat fleksibilitas APBN 2025 untuk mengakomodasi kemudahan Pemerintah baru.

Waktu kita bikin APBN 2025 waktu itu kan spiritnya juga kita memberikan Pemerintahan baru suatu fleksibilitas. Saya lagi cek sama teman-teman pasalnya ada di mana nih?

Pak Dolfie menyampaikan pasal yang dirujuk.

20 ayat (1) huruf h itu Bu, sudah saya baca itu tadi.

Ketua Banggar kemudian melanjutkan interaksi ini, memperjelas bagaimana pasal itu pada akhirnya disusun.

Bukan sekadar realokasi tapi prioritas Pemerintahan baru ketika waktu itu ada tim transisi. Oleh karenanya maka keluarlah kemudian pasal yang disebut oleh Pak Dolfie.

Dari interaksi ini, didapatkan konfirmasi bahwa Pasal 20 ayat (1) huruf h memang lahir sebagai instrumen transisi. Dan intensinya sejak awal, atau setidaknya refleksi Ketua Banggar atas intensi awal itu, bukan hanya realokasi mengikuti struktur K/L yang berubah, tetapi juga penajaman prioritas Pemerintah baru.

Rapat ini berakhir tanpa jawaban atas pertanyaan dasar hukum pembukaan blokir. Ketua Badan Anggaran mengarahkan untuk membahasnya lebih tajam dalam Panitia Kerja keesokan harinya, yang dokumentasinya tidak dapat diakses publik.

Keleluasaan Direktif Presiden pada APBN 2026

Beberapa bulan kemudian, meskipun dapat diakses publik terlambat, Pasal 20 ayat (7) pada UU APBN 2026 berubah. Kewajiban diubah dari dilaporkan menjadi mendapatkan rekomendasi. Sekilas, ini merupakan jawaban atas tidak dijelaskannya ketentuan relaksasi, sekaligus atas kekhawatiran Pak Dolfie. Namun, ada ketentuan tambahan, kecuali perubahan anggaran tertentu. Yang dimaksud dengan perubahan anggaran tertentu ini tidak diatur pada batang tubuh, melainkan di penjelasan.

Yang dimaksud perubahan anggaran tertentu adalah program prioritas/direktif Presiden, kekurangan belanja pegawai, bansos, dan/atau kewajiban Pemerintah.

Dihadapkan pada ketegangan relaksasi 2025, rumusan UU APBN 2026 pada permukaannya menegaskan hal-hal yang dipersoalkan. Ketentuan ini juga tampak menjawab kekhawatiran Lembaga Non Pemerintah FITRA, yang pada penyusunan APBN 2026, menyampaikan bahwa Bagian Anggaran Bendahara Umum Negara berpotensi jadi “Pos Gelap” APBN, terlebih pagunya meningkat dibandingkan tahun-tahun sebelumnya7. Mekanisme diubah dari laporan menjadi rekomendasi, dengan tenggat yang diperjelas. Komisi terkait, yang oleh Ketua Banggar disebut sepatutnya dilibatkan, muncul eksplisit dalam penjelasannya.

Namun, secara praktik ketentuan ini sangat memperluas kewenangan Presiden. Rekomendasi tidak berlaku bagi perubahan yang menjadi pokok persoalan, yakni belanja yang bergerak atas arahan Presiden. Komisi terkait, yang pada 2025 merupakan penerima laporan, pada 2026 justru tidak dijelaskan keterlibatannya untuk perubahan anggaran yang bersifat direktif Presiden.

Sulit memahami apakah penjelasan Pasal 20 ayat (7) ini hanya memberikan pengecualian dan membebaskan Pemerintah dari kewajiban memperoleh rekomendasinya saja, sehingga pergeserannya tetap disampaikan kepada DPR, atau membebaskan dari penyampaiannya sekaligus. Penjelasan pasal ini juga tidak menyediakan jalur pelaporan bagi kategori yang dikecualikan.

Penjelasan ini juga tidak mendefinisikan apa yang dimaksud dengan prioritas atau direktif Presiden. Apakah ia harus berbentuk Peraturan Perundang-undangan tertentu seperti Peraturan Pemerintah atau Peraturan Presiden, Instruksi Presiden, ataukah cukup arahan dalam rapat terbatas, sebagaimana yang dijelaskan Menteri Keuangan pada Rapat Kerja tahun 2025 mengenai kesamaan kekuatan hukum Instruksi Presiden dan Ratas. Pemerintah hari ini rutin menerbitkan Instruksi Presiden untuk mengarahkan pelaksanaan program prioritas, dan mulai dipersepsikan sebagai alat utama memerintah hari ini.

Dari penjelasan ini, kewenangan Presiden, dalam perubahan kebijakan fiskal tahun berjalan, tidak secara sepihak diklaim oleh eksekutif. Kewenangan ini dibangun atas preseden yang ada sebelumnya, walau dengan intensi yang berbeda, dalam perubahan enam kata: perubahan anggaran tertentu, dan prioritas/direktif Presiden. Kelanjutan ketentuan ini perlu diamati dalam UU APBN 2027 yang saat ini sedang disusun. Mekanisme Pasal 20 ayat (7) awalnya diciptakan untuk menjawab kecanggungan transisi, dilanjutkan pada tahun kedua untuk mempermudah Pemerintah melaksanakan program prioritasnya. Jika diteruskan kembali, maka dapat diekspektasikan bahwa ketentuan ini akan menjadi bagian permanen dari alat memerintah eksekutif Republik ini.

Notabene

Tulisan ini dibatasi pada satu ketentuan yang menjadi dasar kewenangan Pemerintah mengarahkan sumber daya ke prioritas Presiden pada tahun berjalan. Terdapat alat-alat lain, baik yang turun dari ketentuan ini maupun tidak, seperti automatic adjustment, Rincian Output Khusus, dan PKPN. Ada pula persoalan mengapa APBN Perubahan tidak lagi menjadi pilihan Pemerintah, serta soal permohonan-permohonan pengujian UU APBN 2026 ke Mahkamah Konstitusi sepanjang tahun ini. Harapannya, hal-hal ini akan ditelusuri pada tulisan berikutnya.

Jika Saudara merasa tulisan ini bermanfaat dan ingin mendukung agar kerja-kerja seperti ini terus berlanjut, Anda dapat memberikan dukungan di saweria.co/guntursuryadi.

Pada 20 Mei yang lalu, Presiden Prabowo menyampaikan Kerangka Ekonomi Makro dan Pokok-Pokok Kebijakan Fiskal (KEM PPKF) 2027 di Dewan Perwakilan Rakyat secara langsung. Kehadiran Presiden Prabowo sebagai Presiden pertama yang menyampaikan KEM PPKF mengindikasikan perhatian personal terhadap proses perencanaan dan penganggaran pembangunan, sejalan dengan pendekatan Program Kerja Prioritas Nasional yang juga baru diterapkan untuk tahun 2027.

Beberapa minggu kemudian, Kementerian Keuangan mempublikasikan dokumen lengkapnya. Salah satu observasi yang menarik perhatian adalah apa yang tidak ada dalam dokumen tersebut, yaitu tidak ditemukan tabel Pagu Indikatif per Kementerian/Lembaga. Pada tahun-tahun sebelumnya, tabel ini selalu hadir di dokumen KEM PPKF. Dan tahun ini, sejauh yang dapat diobservasi dari dokumen publik, ia tidak ada.

Apa dan Bagaimana Pagu Indikatif

Secara sederhana, tabel Pagu Indikatif (PI) ini berisi batas anggaran awal setiap K/L. Sejak KEM PPKF 2017, tabel ini juga memberikan informasi uraian Program1 yang dilaksanakan tiap K/L.

Dalam tata kelola perencanaan dan penganggaran pembangunan nasional, PI adalah batas anggaran awal yang dialokasikan bersama oleh Menteri Keuangan dan Menteri Perencanaan Pembangunan Nasional2. Dalam siklusnya, Rancangan PI sepatutnya disampaikan oleh kedua Menteri tersebut kepada Presiden pada bulan Maret3. PI ini kemudian disampaikan kepada Kementerian/Lembaga melalui Surat Bersama Menteri Keuangan dan Menteri Perencanaan Pembangunan Nasional4. PI menjadi salah satu acuan penyusunan Rancangan Rencana Kerja Kementerian/Lembaga (Renja K/L)5, yang selanjutnya ditelaah bersama kedua Menteri, dan hasilnya digunakan sebagai bahan Pembicaraan Pendahuluan Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara oleh Pemerintah dengan DPR6.

Memperhatikan rangkaian ini, sulit memastikan adanya ketentuan yang menyatakan bahwa PI merupakan muatan KEM PPKF, maupun secara langsung menjadi bahan Pembicaraan Pendahuluan RAPBN dengan DPR. Yang menjadi bahan adalah Rancangan RKP, KEM PPKF, serta Renja K/L (yang didalamnya termasuk batas anggaran yang telah disampaikan melalui Pagu Indikatif).

KEM PPKF sendiri adalah dokumen yang penyusunannya diamanatkan oleh UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara7, secara normatif bukan rincian alokasi per K/L. Maka, secara hukum, tidak adanya tabel Pagu Indikatif di KEM PPKF 2027 belum dapat dinyatakan jika melanggar apa pun. Bisa dipahami, jika tabel itu selama ini hadir bukan karena diwajibkan, melainkan karena dipilih untuk dihadirkan.

Mengapa Menjadi Soal?

Justru karena ia selalu dipilih untuk dihadirkan, setidaknya sampai tahun 2026.

Sebuah praktik yang relatif konsisten selama lebih dari satu dekade ini membentuk ekspektasi. Tabel PI per K/L di KEM PPKF adalah salah satu titik masuk paling awal bagi publik memahami arah belanja Pemerintah tahun depan, jauh sebelum angka final mengeras di RUU APBN. Ia memungkinkan diskusi yang lebih awal, dan harapannya partisipasi yang lebih bermakna.

Tidak dibuat publiknya tabel PI per K/L ini bukan berarti bahwa informasi ini tidak ada, mengingat dalam proses persiapan pembicaraan pendahuluan dengan DPR, setiap Kementerian perlu menjabarkan batas anggaran mereka ke dalam kegiatan-kegiatan yang ingin dilaksanakan. Dan dalam menyiapkannya, Surat Bersama Menteri Keuangan dan Menteri Perencanaan Pembangunan Nasional tentang Pagu Indikatif tiap K/L juga telah diterbitkan, Pertemuan Tiga Pihak (Trilateral Meeting) antara Kementerian teknis, Kementerian Keuangan, dan Bappenas juga sedang/sudah dilaksanakan. Informasi Pagu Indikatif per K/L ini adalah informasi yang banyak K/L dan Komisi DPR akan sampaikan di publik untuk menjelaskan kegiatannya (seperti Kementerian ATR/BPN dan Kementerian PU). Ketiadaan tabel PI per K/L di KEM PPKF membuat informasi ini harus dikumpulkan satu per satu dari kegiatan dan pengumuman tiap K/L.

Notes on Nusantara, sebagai catatan, pernah membuat observasi atas Pagu Indikatif 2026, lalu memperbaharuinya saat RAPBN 2026 disusun. Ini adalah bentuk partisipasi publik yang sederhana, membaca dokumen publik yang tersedia lalu menelusurinya sepanjang siklus. Di akhir tahun kemarin, diobservasi juga jika UU APBN 2026 tidak dibuat publik di waktu ia biasanya publik.

Kemungkinan?

Agar tidak tergesa menyimpulkan, perlu ditelusuri kemungkinan ketidakhadiran tabel ini, yang belum tentu merupakan sebuah keputusan aktif untuk menutupnya. Salah satu kemungkinan adalah bahwa ini merupakan dampak dari perhatian khusus Presiden dalam proses perencanaan dan penganggaran.

Ketiadaan tabel PI per K/L di KEM PPKF juga pernah terjadi pada tahun 2016, berbeda dengan KEM PPKF 2013-2015 yang melampirkan tabel PI per K/L. KEM PPKF 2016 adalah bagian dari perencanaan APBN pertama yang sepenuhnya disusun oleh Pemerintah yang baru terpilih saat itu. Ada kemiripan dengan situasi hari ini. Meskipun APBN pertama yang disusun sepenuhnya oleh Pemerintah saat ini adalah APBN 2026, KEM PPKF 2026 merupakan produk dari Menteri yang sudah memiliki rekam jejak dari Pemerintah sebelumnya.

Tahun 2027 juga merupakan tahun pertama pendekatan Program Kerja Prioritas Nasional diterapkan dalam perencanaan dan penganggaran, menuntut penyesuaian pada proses yang selama ini berjalan dengan irama yang relatif tetap. Hal ini dapat membuat angka Pagu Indikatif 2027 dinilai masih sangat fluktuatif dan bergerak saat dokumen KEM PPKF disusun, dan menerbitkan tabel yang belum final adalah suatu risiko yang dipilih untuk dihindari.

Perlu juga diperhatikan apakah tabel PI per K/L ini akan muncul pada Pemutakhiran KEM PPKF 2027 yang biasanya terbit setelah Pembicaraan Pendahuluan dengan DPR. Jika iya, maka hal ini memperkuat kemungkinan penyesuaian Institusi dalam menerjemahkan kehendak Presiden. Apapun yang sebenarnya terjadi, ada atau tidaknya kewajiban hukum untuk membuat publik Pagu Indikatif tidak serta merta menjadi alasan untuk tidak mempublikasikannya. Transparansi yang melampaui kewajiban minimum memberikan sinyal dan kehendak terhadap investasi kualitas partisipasi publik dalam urusan publik. Sampai saat itu, ketiadaan tabel ini akan tetap menjadi misteri.

Catatan Tambahan

Untuk mengetahui indikasi arah penganggaran awal belanja Kementerian/Lembaga di tahun 2027, dapat membaca tulisan Program Kerja Prioritas Nasional: Di 2027, Apa yang (Memang) Prioritas? di Notes on Nusantara. Secara singkat, tahun 2027 menandai diterapkannya pendekatan Program Kerja Prioritas Nasional (PKPN) sebagai satu lapis penajaman tematik di bawah Prioritas Nasional, yang menstrukturkan 60 program direktif Presiden ke dalam 8 klaster dan empat program fondasional, dilaksanakan hingga 2029. Program ini tidak hanya program yang terkenal seperti Makan Bergizi Gratis, Sekolah Rakyat, dan Koperasi Desa/Kelurahan Merah Putih. Yang relevan dengan observasi pada tulisan ini adalah bahwa berbeda dengan Pagu Indikatif 2026 yang hanya bersifat baseline dan masih meneruskan kerangka efisiensi, Pagu Indikatif 2027 telah mengintegrasikan kebutuhan anggaran PKPN, dengan porsi PKPN naik dari Rp531,3 T (36,3%) pada DIPA Paska Efisiensi 2026 menjadi Rp626,5 T (45,7%) pada PI 2027. Dengan demikian, indikasi arah belanja K/L 2027 justru dapat ditelusuri melalui dokumen PKPN dan PI 2027, meski tabel PI per K/L tidak hadir di KEM PPKF. Dengan demikian, kebutuhan pendanaan program-program prioritas memang sudah dapat diketahui, namun pengaruhnya terhadap ruang belanja K/L lainnya secara spesifik belum dapat dipastikan.

Pada awal tahun 2025, persoalan prioritas Pemerintah ramai didiskusikan, didominasi oleh pandangan bahwa sektor Pendidikan dan Kesehatan sepatutnya menjadi Prioritas Utama. Hal ini dipicu oleh foto Arah Kebijakan Belanja Pemerintah Pusat Tahun 2026 dengan latar belakang kebijakan efisiensi, yang pada akhirnya ditanggapi oleh Kementerian Keuangan. Kejadian ini bisa diobservasi, karena dibuat eksplisitnya urutan prioritas dalam perencanaan dan penganggaran pembangunan. Sayangnya, sering kali tidak terdapat acuan publik bersama terhadap apa yang benar-benar diprioritaskan, terutama dari segi sumber daya. Sehingga, ketika ada yang membuatnya eksplisit, tidak mengejutkan terdapat pertentangan apa yang perlu didahulukan. Rancangan Awal Rencana Kerja Pemerintah Tahun 20271 yang baru disampaikan minggu kemarin persis berkehendak untuk menjadi acuan bersama ini, dengan inovasi bernama Program Kerja Prioritas Nasional.

Apa dan Mengapa PKPN?

PKPN disampaikan dalam Rapat Koordinasi Pembangunan Pusat (Rakorbangpus) RKP 2027 pada 7 Mei kemarin. Kegiatan ini diselenggarakan oleh Kementerian PPN/Bappenas, turut mengundang Menteri Keuangan, Kepala Badan Pusat Statistik, dan Menteri Dalam Negeri. Pada RKP tahun-tahun sebelumnya, prioritas pembangunan distrukturkan melalui Prioritas Nasional/Asta Cita, seperti pada Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (penelusuran struktur prioritas RPJMN dapat dibaca di sini). Struktur Prioritas Nasional digunakan untuk menjadi kerangka pikir, membagi abstraksi mengenai pembangunan nasional, dan membagi urusan publik Republik ini. Namun, kerangka pikir ini tidak langsung memusatkan perhatian terhadap hal-hal yang memang diperhatikan pejabat publik dan publik awam. Sehingga tidak mengejutkan jika ada yang berpandangan bahwa rencana pembangunan dianggap tidak terfokus dan sulit dimengerti.

Pemahaman tersebut beresonansi dengan konteks yang disampaikan Ibu Teni Widuriyanti, Sekretaris Kementerian PPN/Sekretaris Utama Bappenas. Solusi yang diajukan dalam Rancangan Awal RKP 2027 adalah dengan membuat satu lapis penajaman tematik di bawah Prioritas Nasional, yaitu 11 Fokus Pembangunan (FP). Fokus Pembangunan disusun berdasarkan tiga pengungkit utama tema RKP 2027, produktivitas, investasi, dan industri, dan dimaksudkan untuk menstrukturkan kebijakan yang bersifat lintas Prioritas Nasional. Setiap Fokus Pembangunan kemudian dilaksanakan melalui suatu daftar program, terutama yang bersifat direktif Presiden, dalam dokumen terpisah yaitu Program Kerja Prioritas Nasional.

Terdapat 60 PKPN yang dikelompokkan dalam 8 klaster dan empat program fondasional (untuk kepentingan perbandingan, tulisan ini akan menganggap 4 program fondasional ini sebagai 1 ‘klaster’ tambahan, sehingga terdapat 8+1 klaster), direncanakan untuk dilaksanakan hingga 2029. Perlu ditekankan bahwa klaster PKPN tidak bermaksud untuk diisi seluruh program yang terkait sektor klaster tersebut, dan berisi program yang benar-benar diprioritaskan dan mendapatkan arahan Presiden. Program-program PKPN ini tidak selalu program yang baru akan dimulai pelaksanaannya pada tahun 2027, dan justru banyak program yang memang sudah dilakukan sejak awal periode Pemerintah hari ini. PKPN juga tidak hanya terbatas pada Program Prioritas maupun Program Hasil Terbaik Cepat yang diajukan pada masa kampanye sebelumnya.

Bapak Rahmat Pambudi, Menteri PPN/Kepala Bappenas menyampaikan bahwa Rancangan Awal Rencana Kerja Pemerintah 2027 disusun dengan kehendak untuk “memastikan tiap rupiah belanja memiliki output yang jelas dan berdampak.” Secara sekilas, dapat diobservasi bahwa PKPN utamanya memang merupakan program-program yang secara langsung memiliki target keluaran secara langsung, seperti 5.000 Kampung Nelayan merah Putih, 10 Universitas Baru, 80.000 Koperasi Desa/Kelurahan Merah Putih, dan seterusnya. Meskipun program-program lain ada yang tidak langsung menyebutkan keluaran dalam judul programnya, dokumen PKPN turut menyampaikan urgensi, sasaran, target, manfaat, kebutuhan pembiayaan hingga 2029, kebutuhan pembiayaan di tahun 2027 (baik APBN maupun Non-APBN), serta potensi penciptaan lapangan kerja. Dengan dibuat eksplisitnya hal-hal tersebut, seseorang bisa membayangkan theory of change dan taruhan yang dilakukan oleh Pemerintah.

Namun, masing-masing PKPN tetap memiliki tingkat kedetailan yang berbeda. Sebagian dapat dipahami karena tiap PKPN tidak memiliki ‘kedalaman’ proyek yang sama. Sebagai contoh, program 4582 Kapal Ikan Modern kegiatannya jauh lebih terfokus dibandingkan PRO-KESRA Bantuan Sosial Terintegrasi, yang menggabungkan setidaknya 5 jenis bantuan sosial (PKH, Sembako, PIP, PBI JKN, dan subsidi listrik), yang masing-masing bantuan sosial dapat memiliki perhitungan dampak yang berbeda. Tentu, karena tidak semua program memiliki kelengkapan informasi, akan ada program yang sulit untuk diuji dampaknya secara jelas. Jika Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional bekerja dengan semestinya, maka dapat diekspektasikan bahwa informasi-informasi yang belum lengkap akan ditambahkan sebelum Rencana Kerja Pemerintah disahkan melalui Peraturan Presiden.

Jika Memang Prioritas, Apa Buktinya?

PKPN tidak hanya menjadi penekanan dalam perencanaan pembangunan, tetapi juga penganggaran pembangunan tahun 2027 dalam Pagu Indikatif serta Kerangka Ekonomi dan Pokok-Pokok Kebijakan Fiskal. Sebelumnya, PI 2026 disusun dengan kerangka melanjutkan kebijakan efisiensi 2025, hanya bersifat baseline, dan belum dapat memenuhi seluruh kebutuhan Prioritas Nasional dalam Rancangan Awal RKP 2026. Hal ini berbeda dengan PI 2027, yang meskipun angkanya lebih kecil dari Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran (DIPA) 2026 paska efisiensi, PI 2027 sudah mengintegrasikan kebutuhan anggaran PKPN.

Dibandingkan dengan nilai dan proporsi program-program (pembentuk) PKPN (yang pada sikuls perencanaan 2026 terpisah dan belum ada daftar PKPN seperti pada Rancangan Awal RKP 2027) pada DIPA Paska Efisiensi 2026 (Rp531.3 T, 36,3%), PKPN pada PI 2027 memiliki nilai dan porsi yang lebih tinggi (Rp 626.5 T, 45,7%). Tentu, angka PI 2027 akan berubah sesuai siklus penganggaran dan pembahasan RAPBN dengan DPR nantinya. Namun, PKPN dan PI 2027 ini sudah bisa memberikan gambaran terhadap sumberdaya fiskal yang ada untuk kegiatan-kegiatan Non PKPN. Dampak lebih jelasnya akan terlihat saat KEM PPKF 2027 disampaikan Pemerintah kepada DPR untuk pembicaraan pendahuluan RAPBN.

Di dalam PKPN, juga dapat diobservasi klaster yang semakin diprioritaskan. Dua klaster mendapatkan penambahan persentase yang signifikan: Kedaulatan Pangan serta Infrastruktur, Perumahan, dan Ketahanan Bencana. Pendidikan, Kesehatan, serta Kemandirian Energi dan Air, naik lebih moderat secara persentase. Meski demikian, nominal kenaikan Klaster Pendidikan tetap signifikan. Dua klaster bernilai sama, Hilirisasi dan Industrialisasi serta Fondasi Klaster PKPN. Satu klaster turun, yaitu Penurunan Kemiskinan dengan pengurangan -4,8% dibanding tahun sebelumnya.

Di luar level klaster, gambaran tentang prioritas juga dapat diobservasi di level program. Dilihat per program, 10 PKPN dengan alokasi terbesar, lima di antaranya dari Klaster Pendidikan, menjadi komponen utama PKPN yang pembiayaannya langsung ditanggung oleh Pemerintah. Namun, PKPN direncanakan tidak hanya oleh Pemerintah via APBN nantinya, tetapi juga pembiayaan Non-APBN. Bahkan, dari seluruh PKPN, hanya 30 program yang seluruh biayanya direncanakan melalui APBN, 22 melalui campuran APBN dan Non-APBN, serta 11 program yang seluruhnya dibiayai Non-APBN. Pembiayaan Non-APBN ini menjadi tumpuan pembiayaan Klaster Hilirisasi dan Industrialisasi, Kemandirian Energi dan Air, serta Infrastruktur, Perumahan, dan Ketahanan Bencana, juga menjadi mendukung Kedaulatan Pangan. Tentu, kategori pembiayaan Non-APBN perlu ditelusuri lebih lanjut, terutama untuk memahami porsi BUMN dan Badan Usaha Swasta, serta untuk memahami instrumen yang akan dipakai Pemerintah dalam memobilisasi pembiayaan swasta untuk mendanai pembangunan. Namun bisa diduga bahwa peran BUMN dan Danantara dalam melaksanakan program ini akan sangat signifikan.

Catatan Akhir: Diskusi Yang Lebih Baik

Sebagai inovasi perencanaan dan penganggaran pembangunan, PKPN dapat dibaca sebagai bentuk penajaman dari struktur Prioritas Nasional sebelumnya. Namun, informasi yang rasanya belum termasuk adalah, bagaimana setiap PKPN memiliki rantai dampak terhadap Indikator Prioritas Nasional, terutama Sasaran Pembangunan Nasional yang ada dalam RPJMN dan RKP. Sebelum PKPN, diskusi publik tentang prioritas pembangunan dapat dengan mudah tergelincir ke diskusi yang sulit diikuti karena tidak ada rujukan informasi mendetail yang sama. Dengan PKPN, setidaknya ada titik mula itu.

Pertanyaan yang lebih produktif ke depan, dengan demikian, adalah program mana yang semestinya masuk dan tidak masuk PKPN, bagaimana sasaran, target, dan manfaatnya memang memiliki keterkaitan yang kuat dan diukur dengan baik, serta untuk klaster-klaster yang bertumpu pada pembiayaan Non-APBN, apa strategi Pemerintah dalam memobilisasi pembiayaan swasta. Rancangan Awal RKP 2027 yang disampaikan adalah permulaan dari siklus perencanaan dan penganggaran pembangunan yang dapat diakses publik. Selanjutnya, masih terdapat proses birokrasi dengan Trilateral Meeting K/L dan Musrenbangnas, serta proses politik dengan pembicaraan pendahuluan dengan DPR. Rapat Kerja Komisi-Komisi DPR dengan mitra kerjanya dapat menjadi kesempatan publik untuk meninjau dan berpendapat terkait dengan target dan manfaat PKPN yang akan dilaksanakan Pemerintah. Sebelum RKP 2027 disahkan melalui Peraturan Presiden, masih ada ruang untuk penajaman, baik komposisi program maupun kelengkapan informasi setiap program. Birokrasi, peneliti, dan masyarakat Republik kini punya rujukan bersama untuk masuk ke dalam diskusi tersebut.

Notabene

Jika Saudara merasa tulisan ini bermanfaat dan ingin mendukung agar kerja-kerja seperti ini terus berlanjut, Anda dapat memberikan dukungan di saweria.co/guntursuryadi.

Di berita, kebijakan proteksi industri domestik hampir selalu dibahas dari sudut pandang satu sisi, yaitu dari sisi mereka-yang-diproteksi. Beberapa contoh ilustratif: dari produsen ban lokal yang menolak investasi dari Cina, ke industri baja domestik yang bersiap ‘digempur’ impor Cina, sampai petani yang teriak untuk tutup ‘keran’ impor.

Analogi-analogi yang dipakai ketika kita bicara soal proteksi juga hampir selalu negatif. Impor dikiaskan sebagai banjir, gempuran, keran, candu, ketergantungan, dan lain-lain. Dari analogi-analogi ini, kita melihat bahwa pemerintah seakan punya mandat implisit untuk selalu melindungi industri lokal.

Subscribe now

“Pemerintah punya kewajiban melindungi industri lokal/nasional” masuk akal di kerangka ini, dan inilah yang membuat kerangka pikir ini subtly sinister. Pemerintah punya kewajiban dasar untuk melindungi warga negaranya, betul, tapi sleight-of-hand yang dilakukan di sini adalah menukar “warga negara” untuk “industri lokal”. Seakan-akan, “industri lokal/nasional” ini diserang oleh “industri luar” sehingga negara harus mengintervensi untuk melindunginya. Masalahnya, frame ini secara diam-diam menyamakan hal yang hasilnya saling-untung (berdagang secara sukarela) dengan yang hasilnya saling-rugi (perang, membunuh, menjarah).

Kita harus paham bahwa jual-beli itu adalah transaksi sukarela. Dalam kata lain, jual-beli tidak akan terjadi kalau kedua pihak tidak merasa saling diuntungkan dari transaksi tersebut. Yang krusial, fakta bahwa jual-beli itu saling menguntungkan tidak berubah, entah pihaknya ada yang di luar negeri, atau semuanya ada di dalam negeri.

Artinya, ‘proteksi industri’ – ketika dipakai dalam konteks ini – itu adalah istilah yang menyesatkan karena ‘proteksi industri’ bekerja bukan via pemerintah melindungi rakyatnya dari agresi paksa, melainkan via pemerintah melarang rakyatnya untuk melakukan kegiatan yang saling menguntungkan.

Lipat ganda dampak proteksi

Yang membuat kebijakan proteksi begitu buruk adalah bagaimana dampak negatifnya berlipat ganda. Dampak ordo pertamanya berasal dari dampak semua distorsi pasar, yaitu dampak distribusional, dari mereka yang dipaksa membeli barang dengan harga lebih tinggi dari sebelumnya karena hilangnya kompetisi.

Dampak ordo kedua adalah deadweight loss, yaitu mereka yang tidak jadi bertransaksi karena harga kelebihan tinggi. Berbeda dengan dampak distribusional tadi, deadweight loss adalah kehilangan murni berupa aktivitas ekonomi yang tidak terjadi karena proteksi. Artinya, mesin ekonomi kita berjalan lebih tidak efisien daripada yang seharusnya bisa. Dalam kata lain, dengan jumlah sumber daya yang sama, kita tidak memproduksi dan mengalokasikan sebanyak mungkin barang/jasa yang sebenarnya mungkin kita lakukan. Ini semua ditambah dengan fakta bahwa mau-tidaknya orang bertransaksi adalah hal yang tak-terlihat, yang membuatnya tidak langsung terlihat bagi pengambil kebijakan.

Dampak ordo ketiga adalah rent-seeking, atau mencari-rente. Dalam hal ini, rente adalah keuntungan artifisial yang muncul dari proteksi, dari mereka yang dipaksa membayar lebih tinggi ke mereka yang dilindungi oleh proteksi1. Masalahnya, prospek mendapatkan keuntungan artifisial (‘rente’) ini membuat muncul kompetisi soal siapa yang dianugerahi proteksi tersebut2. Prospek mendapatkan rente memunculkan insentif untuk berburu rente. Pelobi dipekerjakan, pejabat didekati, regulasi dipertahankan, suap dibayarkan. Semua aktivitas ini tidak memproduksi nilai apapun – mereka hanya memastikan redistribusi tetap mengalir ke arah yang “benar”.

Dampak ordo keempat adalah lock-in politik. Begitu proteksi tercipta, ia turut menciptakan sebuah konstituensi yang akan berjuang keras untuk mempertahankannya. Mereka yang dilindungi tidak hanya berkompetisi untuk mendapatkan proteksi, tetapi juga akan berusaha mengubah mekanisme permainan sedemikian rupa supaya jauh lebih sulit untuk melepaskan proteksi. Industri yang dilindungi menjadi terorganisasi dan vokal; tetapi konsumen yang dirugikan tetap tersebar dan diam. Karena di kasus ini manfaat terkonsentrasi ke segelintir pihak dan biaya terdifusi ke semuanya, kita memiliki minoritas vokal yang keukeuh menjaga kepentingannya, dan mayoritas yang tidak merasa sedang dirugikan.

Keempat dampak ini memperlihatkan bahwa ada biaya tinggi dalam semua kebijakan proteksi. Kebijakan proteksi tidak hanya memaksa satu pihak membayar lebih tinggi ke pihak yang lain, membuang-buang sumber daya terbatas yang kita punya dalam inefisiensi dan kompetisi memburu rente, menciptakan minoritas vokal dengan special interest; tetapi juga terbungkus dalam suatu kerangka ‘nasionalisme’ yang membuat semua oposisi terhadap proteksi dianggap sebagai pengkhianatan terhadap negara.

II. Tom Lembong dan rezim perdagangan absurd Indonesia

Tidak ada kasus yang secara terang memperlihatkan cara pandang yang begitu tertanam soal proteksi ini, selain kasus korupsi impor gula yang menjerat Tom Lembong, Menteri Perdagangan era 2015-2016 (dan pendukung Anies Baswedan di siklus pemilu lalu). Bukan karena Lembong pasti tidak bersalah – ada indikasi yang tidak dapat diabaikan begitu saja kalau dia, minimal, terlalu akomodatif pada pihak-pihak yang ingin mengakses rente dari kuota impor. Melainkan karena cara Kejaksaan dan BPKP mengkonstruksi “kerugian negara” memperlihatkan betapa sempitnya cara pandang kita terhadap perdagangan.

Rezim gula berlapis-lapis

Untuk memahami kasus ini, kita harus memahami betapa ruwetnya rezim perdagangan gula Indonesia. Gula dibagi menjadi tiga kategori dengan rezim regulasi berbeda-beda. Gula Kristal Mentah (GKM, atau raw sugar) adalah bahan baku. Gula Kristal Rafinasi (GKR, atau refined sugar) adalah gula industri untuk pabrik makanan dan minuman. Gula Kristal Putih (GKP, atau plantation white sugar) adalah gula yang dapat kita akses sebagai konsumen sehari-hari3.

Masing-masing punya aturan impor sendiri. GKP hanya boleh diimpor BUMN. GKM dan GKR boleh diimpor swasta, tapi hanya untuk bahan baku industri, dengan rekomendasi Kementerian Perindustrian, dan jumlahnya ditentukan via “rapat koordinasi antar-Kementerian.”4 Di atas ini semua, ada Harga Patokan Petani (HPP) sebagai lantai dan Harga Eceran Tertinggi (HET) sebagai plafon, dengan Pemerintah sebagai penyangga di tengah.

Setiap lapisan regulasi ini adalah sebuah chokepoint – titik di mana seseorang harus memberi izin, dan karenanya titik di mana rente bisa diekstrak5. Siapa yang dapat rekomendasi Kemenperin? Siapa yang diundang ke rapat koordinasi? Siapa yang ditunjuk sebagai importir terdaftar? Setiap pertanyaan ini adalah peluang untuk rent-seeking6.

Dan perhatikan bahwa pembedaan GKM/GKR/GKP ini tidak membagi kenyataan di senda-sendinya7. Pembedaan ini menciptakan inefisiensi yang dipaksa. Pabrik rafinasi yang efisien - yang secara teknis mampu memproduksi gula konsumsi dengan biaya lebih rendah - dilarang masuk ke pasar konsumen. Sementara pabrik gula yang kurang efisien mendapat monopoli de facto atas pasar konsumen8. Sistem ini tidak hanya menciptakan rente statis, tapi juga mencegah kompetisi yang bisa menurunkan harga bagi konsumen.

Apa yang terjadi

Pada 2015-2016, skema Pemerintah untuk stabilisasi harga gula gagal. Kementerian BUMN menugaskan PT PPI (BUMN perdagangan) untuk membeli 200.000 ton gula dari PTPN dan RNI (BUMN produsen) di Harga Patokan Petani Rp8.900/kg. Masalahnya? PTPN dan RNI menolak. Mereka hanya mau jual di harga lelang pasar yang lebih tinggi, di Rp10.300/kg. Yang terealisasi hanya 57.500 ton9.

Ironinya, produsen gula yang dilindungi oleh seluruh rezim proteksi ini ternyata tidak mau jual di harga yang ditetapkan Pemerintah. Proteksi membuat mereka tidak kompetitif terhadap gula impor, tetapi juga membuat mereka cukup kuat untuk menolak arahan Pemerintah.

Sebagai respons, Kementerian Perdagangan di bawah Lembong menerbitkan izin impor GKM kepada delapan perusahaan gula rafinasi swasta untuk diolah menjadi GKP – sesuatu yang secara teknis melanggar izin industri mereka. Perusahaan-perusahaan ini bekerja sama dengan INKOPKAR (koperasi TNI AD) dan INKOPPOL (koperasi Polri), yang menerima “fee” Rp75-100/kg untuk “jasa distribusi”.

Apakah ada yang salah di sini? Hampir pasti. “Fee” untuk INKOPKAR dan INKOPPOL adalah pembagian rente yang terang-terangan. Izin impor tanpa rapat koordinasi melanggar prosedur eksisting yang ada di birokrasi. Lembong, minimal, tidak menjalankan tugasnya di sini dengan kehati-hatian yang seharusnya.

Tapi, perhatikan teori Kejaksaan tentang “kerugian negara”.

Kontrafaktual Kejaksaan yang aneh

Kejaksaan (bersama BPKP) menghitung kerugian negara sebesar Rp515 miliar dari dua komponen. Pertama, selisih bea masuk: yang diimpor adalah GKM (tarif lebih rendah) tapi “seharusnya” yang diimpor adalah GKP (tarif lebih tinggi), maka negara “rugi” selisih tarifnya sekitar Rp383 miliar. Kedua, selisih harga: PT PPI membayar Rp9.000/kg padahal HPP adalah Rp8.900/kg, maka ada “kemahalan” Rp100/kg yang menjadi “kerugian” bagi negara sekitar Rp194 miliar.

Mari kita pikirkan logika ini sejenak.

Argumen pertama mengasumsikan bahwa impor bahan baku adalah “kerugian” karena tarifnya lebih rendah dari barang jadi. Perhatikan bahwa kalau kita konsisten, ini membawa kita ke kesimpulan absurd bahwa semua impor bahan baku merugikan negara, bahwa semua produksi dalam negeri merugikan negara, karena itu semua menghalangi kita untuk mengimpor barang jadi. Ini kebalikan dari logika kebijakan industrialisasi manapun di dunia, dan melawan semua retorika “hemat devisa” yang berpuluh-puluh tahun Pemerintah suksesif pertahankan10.

Argumen kedua menggunakan HPP - harga minimum untuk petani - sebagai benchmark untuk menghitung “kerugian” yang dialami PT PPI. Akan tetapi, HPP adalah harga yang PTPN dan RNI sendiri tolak. Menggunakan harga fiktif yang takada pihak manapun mau gunakan untuk bertransaksi, sebagai dasar perhitungan kerugian adalah … cara kreatif untuk berhitung11.

Yang lebih mencolok dari ini semua, dimana konsumen, kita semua, dalam perhitungan ini?

Saksi ahli dari pihak terdakwa, Antony Budiawan, memberikan perhitungan alternatif. Dengan harga lelang gula yang mencapai Rp12.000/kg dan harga GKP hasil olahan GKM impor sekitar Rp9.000/kg, ada selisih ~Rp.3000/kg - penghematan lebih dari 30% yang dinikmati konsumen secara langsung. Ia juga menunjukkan bahwa impor GKM justru menghasilkan penerimaan pajak lebih tinggi dari impor GKP langsung, karena ada PPh dari proses pengolahan domestik.

Tapi, walaupun hakim sendiri berulang kali menyebut frasa “stabilisasi harga” dan “keterjangkauan konsumen”, tidak ada satu baris pun dalam pertimbangan yang menghitung berapa rakyat diuntungkan dari harga GKM lebih murah. Malahan, hakim menilai bahwa kebijakan impor Lembong gagal karena tidak berhasil menurunkan harga (tanpa membayangkan apa yang terjadi jika impor tidak terjadi12, dan bahwa dampak terhadap harga mungkin tidak instan), dan malicious karena tidak menetapkan HET13.

Yang lebih gawat, hakim mencatat satu hal yang memberatkan Lembong,

“Terdakwa saat menjadi Menteri Perdagangan... terkesan lebih cenderung mengedepankan sistem ekonomi kapitalis dibandingkan sistem demokrasi ekonomi atau sistem ekonomi Pancasila berdasarkan UUD 1945...”

Sistem ekonomi kapitalis... karena memberikan izin impor yang membuat gula lebih murah14.

Sistem yang menciptakan korupsinya sendiri

Yang menyedihkan dari kasus ini adalah berapa prediktabel semua perilaku yang terjadi.

Ketika kita membatasi impor, kita menciptakan kelangkaan artifisial, yang menciptakan rente, yang sendirinya menciptakan insentif untuk berburu rente. Tidak mengherankan INKOPKAR dan INKOPPOL muncul sebagai “mitra distribusi” yang mengambil “fee”. Tidak mengherankan Charles Sitorus dari PT PPI secara agresif meminta penugasan demi penugasan – ketika dia sedang melihat ladang uang. Tidak mengherankan kedelapan perusahaan GKR ini berkoordinasi sebagai ‘kartel’ soal harga.

Dan tidak mengherankan pula masalah yang sama terus berulang. Pada September 2025, Menteri Perdagangan Budi Santoso mengumumkan akan merevisi aturan untuk melarang praktik mengubah GKR menjadi GKP – persis pelanggaran yang sama yang menjerat Lembong satu dekade lalu. Satgas Pangan menemukan enam merek gula yang “terbukti berbahan baku gula rafinasi.” Direktur Utama Bulog mengeluh soal “rembesan gula rafinasi” yang menekan harga gula petani.

Kita seakan tidak belajar dari ini. Kita menganggap bahwa ini adalah masalah kapasitas, bahwa kita harus memperketat pengawasan, menambah regulasi, dan mengkriminalisasi. Kita tidak bertanya: mengapa GKR bisa “rembes” ke pasar konsumsi? Karena lebih murah. Mengapa lebih murah? Karena GKR diimpor tanpa restriksi yang sama dengan GKP. Mengapa ada perbedaan restriksi? Karena kita ingin “melindungi petani tebu.”

Kita sudah melindungi petani tebu selama puluhan tahun15. Produktivitas tebu Indonesia masih di bawah Thailand dan Brasil. Rendemen (kadar gula per ton tebu) stagnan16. PTPN dan RNI tidak kompetitif bahkan di pasar domestik. Tapi konsumen terus membayar premi, dan siapapun yang mencoba membuat gula lebih murah – entah lewat jalur legal atau “rembesan” – dikriminalisasi.

Ini bukan sistem yang gagal. Ini adalah sistem yang bekerja persis seperti yang dirancang; yaitu untuk melindungi produsen, mengabaikan konsumen, dan menciptakan rente yang cukup besar untuk membuat semua orang tergoda untuk ikut berebut17.

III. Kapan proteksi masuk akal?

Bagian I dan II mungkin terasa seperti diatriba kontra semua bentuk kebijakan proteksi, atau lebih umum lagi, semua bentuk distorsi pasar. Bukan itu maksudnya.

Biarkan kami mempersempit ajuan dasar kami di sini. Argumen kami adalah, transaksi sukarela di pasar – dimana orang bebas membeli dari siapapun yang menjual dengan harga dan kualitas terbaik – adalah baseline kebijakan yang paling masuk akal. Bukan karena pasar adalah sesuatu yang sakral dan selalu benar, melainkan karena pasar adalah suatu mekanisme koordinasi yang luar biasa robust18. Pasar menemukan ekuilibriumnya sendiri, menyesuaikan diri dengan perubahan keadaan, dan mengagregasi informasi dari jutaan keputusan individual tanpa direksi dari atas. Pasar telah ada tanpa koersi sejak sejarah paling awal kita, setidaknya sejak skala masyarakat kita menjadi cukup besar untuk membuat akuntansi hutang-budi implisit menjadi tidak viabel lagi.

Ketika suatu ajuan kebijakan menyimpang dari baseline ini – via proteksi, kuota, subsidi, atau kontrol harga – beban pembuktian ada pada yang mengajukan dan mempertahankan kebijakan tersebut, dalam hal ini Pemerintah. Dilihat dari kacamata ini, artinya setiap ajuan kebijakan adalah sebuah hipotesis, bahwa kebijakan tersebut akan membawa lebih banyak manfaat daripada biaya ke kita semua.

Ini bukan berarti Pemerintah harus punya teori lengkap sebelum bertindak – praktisi seringkali mendahului akademisi, dan belajar sambil jalan adalah bagian dari proses. Yang dituntut adalah sesuatu yang jauh lebih sederhana, yaitu prediksi yang dapat diuji.

“Melindungi industri nasional agar kita lebih kuat” bukanlah sebuah prediksi yang dapat diuji. “Rendemen gula naik dari 7% ke 10% dalam lima tahun, atau proteksi dicabut” adalah prediksi yang dapat diuji. Perbedaannya bukan berada di kompleksitas dan kecanggihan teori, tetapi di kapasitas dan kesediaan untuk bisa salah – dan untuk belajar dari kesalahan tersebut.

Situasi dimana proteksi masuk akal

Ada beberapa situasi (non-ekshaustif!) dimana proteksi bisa dijustifikasi.

Mengembangkan infant industry – industri baru yang belum mencapai skala efisien dan butuh waktu untuk belajar. Ada umpan balik learning-by-doing di sini: semakin banyak suatu industri memproduksi barang, semakin efisien pula produksinya. Tanpa proteksi ketika ia ‘tumbuh besar’, industri ini mungkin tidak akan pernah mencapai suatu skala dimana ia bisa menjadi kompetitif. Tapi perhatikan, “ketika ia tumbuh besar” dan “menjadi kompetitif”, berarti bukan proteksi tanpa akhir.

Menyelesaikan coordination failures – situasi-situasi dimana investasi individual tidak rasional tanpa investasi komplementer lainnya. Tidak ada yang mau bangun pabrik kalau belum ada pelabuhan, tapi sebaliknya, tidak ada yang mau bangun pelabuhan kalau belum ada pabrik. Pemerintah punya peran dalam memecah kebuntuan ini. Tapi ini berbeda dari sekadar ‘melindungi’ industri eksisting dari kompetisi.

Melindungi kepentingan ketahanan nasional – komoditas yang risikonya terlalu tinggi kalau kita bergantung 100% ke impor. Pemerintah, sebagai agen yang punya monopoli terhadap pertahanan, punya klaim yang legitimate dalam hal ini untuk memaksa masyarakat untuk menjaga tingkat autarki di level tertentu. Tapi, kategori ini jauh lebih sempit daripada yang sering diklaim. Dan argumen ini juga tidak berarti bahwa kita harus di ekstrem satunya lagi, berupa bergantung 100% ke produksi domestik setiap saat. Apakah gula merupakan komoditas yang begitu strategis sehingga kita harus membayar gula sebegitu mahal untuk menjaga kita dari risiko kegagalan rantai suplai global? Yang pasti jawaban dari pertanyaan ini adalah sesuatu yang harus diperdebatkan oleh pembuat kebijakan kita19.

Menjaga kestabilan harga – ada argumen bahwa harga stabil lebih baik dari harga volatil, bahkan kalau rata-ratanya lebih tinggi. Petani butuh prediktabilitas untuk merencanakan investasi jangka panjang. Konsumen miskin rentan terhadap lonjakan harga mendadak – dan mereka bereaksi terhadap kenaikan harga dengan cara yang sangat asimetris: kenaikan harga memaksa realokasi anggaran yang menyakitkan, sementara penurunan harga tidak memberikan kelegaan yang setara20. Tapi ini adalah argumen untuk buffer stock dan mekanisme penyangga yang meredam volatilitas, bukan untuk proteksi permanen atau kuota impor.

Perhatikan bahwa semua situasi di atas (1) mengakui biaya dasar yang muncul dari kebijakan proteksi, tetapi (2) berargumen bahwa manfaat yang muncul dari proteksi lebih besar daripada biayanya. Poinnya, semua kebijakan proteksi yang serius mengharuskan kita sadar pada fakta dasar bahwa kebijakan ini berbiaya, dan berbiaya besar!

Untuk gula Indonesia, argumen mana yang berlaku?

Industri gula kita bukan industri infant – sudah ada sejak zaman kolonial, ketika kita eksportir terbesar kedua di dunia. Tidak ada coordination failure yang mencegah investasi – pabrik dan infrastruktur sudah ada, yang kurang adalah efisiensi. Ketahanan nasional? Ada argumen untuk tingkat swadaya tertentu, tapi hampir pasti bukan 100% tidak impor. Stabilisasi harga? Lagi, ada argumen di sini, tetapi bukan dengan mekanisme inefisien yang saat ini kita punya.

Yang tersisa adalah kenyataan pahit bahwa industri tebu Indonesia tidak kompetitif. Rendemen rendah, produktivitas rendah, dan biaya tinggi. Seluruh rezim proteksi ini eksis karena produksi domestik tidak bisa bersaing dengan gula Brasil dan Thailand.

Jadi, apa prediksi yang bisa diuji dari kebijakan proteksi gula kita? Kalau tujuannya industri yang kompetitif, apakah lima puluh tahun proteksi mencapai itu? Rendemen dan produktivitas kita turun, bukan naik. Kalau tujuannya kesejahteraan petani, apakah sistem kuota saat ini mencapai itu? Petani tetap miskin, dan rente bocor ke middlemen yang bisa menavigasi regulasi kompleks Pemerintah. Kalau tujuannya harga terjangkau, apakah harga gula domestik Indonesia telah mendekati harga internasional? Faktanya, kita secara konsisten bayar dua-tiga kali lipat harga internasional.

Dengan standar apapun yang masuk akal, proteksi gula Indonesia telah gagal, tetapi kita tetap menjalankan proteksi karena inersia.

Proteksi sebagai kontrak

Mungkin cara yang paling berguna untuk berpikir soal proteksi adalah sebagai kontrak antara Pemerintah dan masyarakat.

Ketika Pemerintah melindungi suatu industri, mereka secara implisit berkata ke kita semua, “Kami akan memaksa Anda untuk membayar lebih mahal untuk produk ini. Sebagai gantinya, kami berjanji bahwa industri ini akan menjadi lebih efisien, dan suatu hari Anda tidak perlu membayar premi ini lagi. Kami juga berjanji bahwa premi yang Anda bayar akan benar-benar sampai ke produsen yang dilindungi, dan digunakan untuk meningkatkan kapabilitas mereka.”

Framing ini berguna karena memaksa kita bertanya: apakah kontrak ini telah ditepati?

Kontrak yang baik punya karakteristik tertentu. Ada deliverables yang jelas dan terukur – bukan hanya ‘industri yang lebih kuat’, tetapi juga ‘biaya produksi turun X% dalam Y tahun’. Ada timeline yang eksplisit – proteksi berakhir pada tanggal tertentu, atau ketika target tercapai. Ada akuntabilitas – kalau target tidak tercapai, ada konsekuensi, termasuk dicabutnya proteksi. Dan ada transparansi – publik tahu berapa yang mereka bayar dan apa yang mereka dapatkan sebagai gantinya.

Korea Selatan dan Taiwan, dua dari contoh-contoh paling berhasil dari industrialisasi Asia, memahami ini. Mereka memberikan proteksi, tetapi dengan syarat ketat. Perusahaan yang dilindungi harus ekspor. Dengan mengekspor, mereka membuktikan bahwa mereka benar-benar belajar menjadi kompetitif, bukan sekadar menikmati rente di pasar domestik. Target harus dicapai dalam jangka waktu tertentu, dan kegagalan memenuhi target berarti proteksi yang dicabut. Perusahaan akan dibiarkan merugi dan bangkrut, atau dipaksa merger. Ini semua membutuhkan Pemerintah yang berorientasi terhadap hasil, konsekuensial, dan disiplin21.

Di Indonesia? Kita telah melindungi industri otomotif sejak 1970-an. Lima puluh tahun kemudian, tidak ada satupun merek mobil Indonesia yang kompetitif di pasar global – bahkan di pasar ASEAN. Kita telah melindungi industri tekstil, dan sekarang kita kalah saing dengan Vietnam dan Bangladesh yang memulai belakangan. Kita telah melindungi industri gula, dan rendemen kita saat ini lebih rendah dari zaman Hindia Belanda.

Ini bukan kontrak yang ditepati. Konsumen Indonesia telah membayar premi selama puluhan tahun, dan yang kita dapatkan adalah industri yang masih tidak kompetitif dan masih minta dilindungi dan merengek jika tidak dilindungi. Kalau ini kontrak biasa, ini akan sudah lama batal karena wanprestasi salah satu pihak.

Mengapa kita selalu gagal menepati kontrak?

Ada beberapa faktor yang membuat kita secara konsisten gagal menghasilkan industri yang kompetitif, dan maka dari itu, gagal dalam industrialisasi.

Pertama, tidak ada sunset clause yang kredibel. Proteksi yang seharusnya “sementara” menjadi permanen karena industri yang dilindungi punya insentif – dan kemampuan – untuk melobi agar proteksi dipertahankan. Ini adalah dampak ordo keempat yang sudah dibahas: lock-in politik. Begitu kita menciptakan konstituensi yang bergantung pada proteksi, mencabutnya menjadi sangat sulit secara politis.

Kedua, tidak ada performance requirements. Kita melindungi tanpa menuntut apapun sebagai balasan. Tidak ada target ekspor yang harus dicapai. Tidak ada target efisiensi yang harus dipenuhi. Tidak ada konsekuensi untuk kegagalan. Industri yang dilindungi bisa santai menikmati rente tanpa tekanan nyata untuk meningkatkan kapabilitas.

Ketiga, rente bocor ke tempat yang salah. Dalam teorinya, premi yang dibayar konsumen seharusnya sampai ke produsen yang dilindungi dan digunakan untuk investasi peningkatan kapabilitas. Dalam praktik, sebagian besar bocor ke middlemen, birokrat yang mengurus izin, dan “mitra distribusi” seperti INKOPKAR dan INKOPPOL.

Keempat, terlalu banyak pemain veto tanpa koordinasi. Sistem Indonesia dengan banyak kementerian yang punya otoritas tumpang tindih membuat koordinasi hampir mustahil. Menteri Perdagangan punya agenda, Menteri BUMN punya agenda lain, Menteri Pertanian punya agenda lain lagi. Tidak ada satu pihak yang cukup kuat untuk memaksakan disiplin atau mencabut proteksi yang gagal. Hasilnya adalah kompromi terus-menerus yang tidak memuaskan siapapun dan tidak mencapai tujuan apapun.

Kelima, framing ideologis yang mengaburkan situasi. Seperti yang terlihat dari pernyataan hakim dalam kasus Lembong – “sistem ekonomi kapitalis versus ekonomi Pancasila” – kita masih terjebak dalam dikotomi ideologis yang tidak produktif. Dikotomi ini mengaburkan pertanyaan yang sebenarnya penting: apakah kebijakan ini bekerja? Kebijakan proteksi bisa sangat “kerakyatan” dalam retorikanya tapi sangat merugikan rakyat dalam praktiknya – persis seperti yang terjadi dengan gula.

IV. Kucing hitam, kucing putih

Ada kutipan yang sering diatribusikan ke Deng Xiaoping, “Tidak peduli kucing hitam atau kucing putih, yang penting kucingnya bisa tangkap tikus!”

Kutipan ini, terlepas dari akurasi atribusinya, menangkap breakthrough konseptual yang memungkinkan transformasi besar ekonomi Tiongkok. Selama dua dekade sebelumnya, kebijakan ekonomi Tiongkok ditentukan oleh kepatuhan ideologis: apakah ini cukup sosialis? Apakah ini sesuai dengan pemikiran Mao? Hasilnya adalah Lompatan Jauh ke Depan yang membunuh puluhan juta orang, dan Revolusi Kebudayaan yang menghancurkan satu generasi. Baru ketika Deng dan para reformis berani bertanya “apakah kebijakan ini bekerja?” – alih-alih “apakah kebijakan ini benar secara ideologis?” – Tiongkok mulai bangkit.

Kita belum sepenuhnya melakukan breakthrough yang sama.

Kita masih terjebak dalam dikotomi “ekonomi kapitalis” versus “ekonomi kerakyatan” atau “ekonomi Pancasila” – seolah-olah ini adalah pilihan biner yang bermakna. Pernyataan hakim dalam kasus Lembong adalah contoh ekstrem, tapi bukan anomali. Retorika kebijakan ekonomi kita dipenuhi dengan kata-kata yang kedengarannya baik – “kemandirian,” “kedaulatan,” “pro-rakyat” – tanpa operasionalisasi yang jelas. Apa artinya “kemandirian ekonomi” secara konkret? Berapa persen impor yang boleh? Untuk komoditas apa? Dengan timeline berapa lama? Tidak ada yang tahu, karena pertanyaan-pertanyaan ini jarang ditanyakan. Yang penting kebijakannya terdengar mandiri.

Ini adalah kemewahan yang tidak sanggup kita beli, terutama jika kita ingin tumbuh 8% per tahun, seperti ambisi kabinet kita saat ini.

Jadi, apa yang harus dilakukan?

Waktu tidak berpihak pada kita. Indonesia sudah menjadi negara berpendapatan menengah sejak 2008, dan kita menghadapi statistik historis yang tidak menggembirakan: dari 101 negara yang berpendapatan menengah pada 1960, hanya 23 yang berhasil naik ke pendapatan tinggi. Sisanya terjebak – terlalu mahal untuk bersaing dengan Vietnam di manufaktur padat karya, belum cukup kapabel untuk bersaing dengan Korea di manufaktur bernilai tinggi. Lebih buruk lagi, kita menunjukkan tanda-tanda “deindustrialisasi prematur“ – kontribusi manufaktur terhadap PDB stagnan sejak 1998, dan sektor jasa yang tumbuh sebagai gantinya sebagian besar informal dengan produktivitas rendah. Ini bukan takdir yang tak terhindarkan, tapi menghindarinya butuh kebijakan industri yang serius – sangat berbeda dari yang kita lakukan selama ini.

Artikel ini bukan tempat untuk blueprint lengkap kebijakan industri Indonesia – itu butuh buku tersendiri, dan penulis yang jauh lebih kompeten dari kami. Tapi ada beberapa prinsip dasar bisa kami ajukan untuk para pengambil kebijakan adopsi.

Pertama, akui bahwa semua kebijakan proteksi punya biaya. Biaya ini riil, dibayar oleh konsumen dan industri hilir, dan harus dijustifikasi dengan manfaat yang juga riil dan terukur. Retorika “melindungi industri nasional” tanpa kuantifikasi adalah tanda bahaya.

Kedua, tuntut prediksi yang dapat diuji. Setiap kebijakan proteksi harus disertai target konkret dan timeline yang jelas. “Rendemen naik dari 7% ke 10% dalam lima tahun, atau proteksi dicabut.” Bukan “kita akan terus mendukung industri gula nasional.” Yang pertama adalah kebijakan, sedangkan yang kedua adalah slogan.

Ketiga, bangun mekanisme untuk mencabut proteksi yang gagal. Ini mungkin yang paling sulit secara politis, tapi juga yang paling penting. Tanpa ancaman kredibel berupa pencabutan proteksi, industri yang dilindungi tidak punya insentif untuk benar-benar meningkatkan kapabilitas.

Keempat, perbaiki koordinasi pemerintah. Situasi di mana Menteri Perdagangan, Menteri BUMN, Menteri Perindustrian, dan Menteri Pertanian semua punya otoritas tumpang tindih atas gula – tanpa ada yang bertanggung jawab atas hasil akhir – adalah resep untuk kegagalan. Seseorang harus punya akuntabilitas yang komplet dan final.

Kelima, transparansi. Publik harus tahu berapa yang mereka bayar untuk proteksi, siapa yang diuntungkan, dan apakah target tercapai. Perhitungan “kerugian negara” ala BPKP yang mengabaikan manfaat bagi konsumen adalah contoh dari ketidaktransparanan ini.

Penutup

Kembali ke Tom Lembong. Pada akhirnya, Presiden Prabowo memberikan abolisi – keputusan yang kami nilai tepat, apapun kalkulasi politik di baliknya. Tapi abolisi untuk satu orang tidak memperbaiki sistem yang membuat kasusnya mungkin terjadi dari awal.

Tapi, yang jelas bagi kami adalah ini: sistem yang membuat “memberikan izin impor gula murah” menjadi kejahatan adalah sistem yang perlu dipertanyakan. Framing yang melihat konsumen sebagai pihak yang tidak relevan dalam perhitungan “kerugian negara” adalah framing yang perlu dikoreksi. Dan ideologi yang menganggap “terlalu kapitalis” sebagai faktor yang memberatkan dalam kasus korupsi adalah ideologi yang menghalangi kita dari kemajuan.

Kita sudah mencoba kucing proteksionis selama puluhan tahun. Tikusnya – industri tidak kompetitif, konsumen yang membayar mahal, rente yang bocor ke tempat salah – masih berkeliaran dengan bebas.

Mungkin bukan saatnya membuang kucing sepenuhnya. Tapi pasti sudah saatnya bertanya dengan jujur: mengapa kucing ini tidak menangkap tikus? Apa yang harus berubah? Dan apakah kita punya keberanian untuk mengubahnya?

Karena kalau tidak, yang terjadi bukan hanya konsumen terus membayar mahal untuk gula. Yang terjadi adalah kita sleepwalk menuju stagnasi – terjebak selamanya di pendapatan menengah, dengan industri yang tidak pernah kompetitif, dengan kebijakan yang tidak pernah dievaluasi, dengan retorika yang tidak pernah diuji.

Dan itu, lebih dari apapun yang dilakukan atau tidak dilakukan Tom Lembong, adalah kerugian negara kita yang sesungguhnya.

6

Ini lagi-lagi bukan klaim general kontra koordinasi negara sebagai mekanisme koordinasi ekonomi. Pasar via harga hanya satu cara koordinasi (yang antirapuh), tapi in principle bukan berarti Pemerintah tidak dapat melakukannya.

Namun, seperti kata Presiden Jokowi, ini bukan hal mudah. Informasi soal kelangkaan dan kebutuhan, yang dinegosiasikan jutaan aktor di seluruh Indonesia dan disalurkan via harga, harus pemerintah gantikan via pemetaan dan estimasi dan rapat dan koordinasi. Dalam praktiknya, sistem ini menciptakan lapisan-lapisan rente yang siap diperebutkan.

RKP dan APBN merupakan dokumen perencanaan pembangunan dan penganggaran tahunan yang menjadi indikasi arah penyelenggaraan Pemerintah setiap tahun. Untuk tahun 2026, kedua dokumen ini tampaknya akan diundangkan dalam lini masa yang tidak biasa. Pada waktu yang sama di tahun-tahun sebelumnya, publik umumnya dapat berekspektasi bahwa Peraturan Presiden tentang RKP, Undang-Undang APBN, serta Peraturan Presiden tentang Rincian APBN telah diundangkan untuk dipersiapkan pelaksanaannya oleh Institusi-Birokrasi Pemerintah.

Keterlambatan ini menjadi semakin bermakna ketika diletakkan dalam konteks satu tahun penuh penyesuaian melalui kebijakan Efisiensi 2025, beserta reaksi publik yang menyertainya. Efisiensi dapat dibaca sebagai perdebatan mengenai apa yang seharusnya menjadi prioritas Republik, tetapi juga sebagai bagian dari dinamika transisi dan koordinasi antar periode pemerintahan.

Tulisan ini menelusuri bagaimana keterlambatan pengundangan RKP dan APBN 2026, bersama dinamika Efisiensi 2025 sebagai cermin pelaksanaan proses transisi, penyesuaian, dan pembentukan kembali arah perencanaan tahunan Pemerintah.

Efisiensi, Transisi, dan Warisan 2025

RKP dan APBN 2025 disusun pada tahun 2024, di bawah pemerintahan sebelumnya. Pada saat itu, pemerintahan yang kini menjabat secara legal belum memegang kewenangan. Situasi ini tidak hanya menyangkut Presiden terpilih dan Presiden sebelumnya, tetapi juga seluruh Kementerian/Lembaga yang pada saat itu belum tentu dipimpin oleh orang-orang yang kini menjabat. Dalam kondisi ini, arah kebijakan pemerintahan baru belum sepenuhnya dapat diterjemahkan secara langsung ke dalam dokumen perencanaan dan penganggaran 2025.

Sejumlah indikasi transisi ini tampak dari disahkannya RPJMN 2025-2029 yang lebih lambat dibandingkan empat periode sebelumnya, penyesuaian cepat melalui Efisiensi 20252, serta Pemutakhiran RKP 2025 yang baru ditetapkan pada akhir Juli 2025 kemarin3. Dalam kerangka ini, berbagai perubahan perencanaan dan penganggaran sepanjang 2025 dapat dibaca sebagai bagian dari kerumitan estafet administrasi dan pergeseran orientasi kebijakan.

Secara intuitif, keberlanjutan koalisi politik sering diasumsikan akan mempermudah proses penyesuaian lintas periode. Namun, dinamika setahun terakhir ini justru mengindikasikan bahwa kesinambungan koalisi tidak selalu berjalan lurus dengan kelancaran koordinasi fiskal dan administratif.

Rencana dan anggaran 2025 sendiri lahir dalam pendekatan teknokratik dan politik yang relatif stabil selama 8 tahun terakhir4. Sementara itu, melalui ruang publik dan kampanye, Pemerintah baru menyampaikan berbagai agenda prioritas. Ketika periode Pemerintah baru dimulai, yang dihadapi bukanlah ruang perumusan yang sepenuhnya kosong, melainkan dokumen fiskal yang telah terstruktur, program yang sudah terikat kontrak, serta birokrasi yang bekerja dengan logika kesinambungan lintas periode.

Di titik inilah tensi dalam praktik penyelenggaraan pemerintahan mulai terasa. Tujuan-tujuan baru mengarah ke hari esok, sementara mekanisme Pemerintah bergerak dengan perangkat yang dibentuk di hari ini dan hari sebelumnya. Efisiensi 2025 dapat dibaca sebagai salah satu respons awal terhadap tensi tersebut, sekaligus membuka pertanyaan tentang kesiapan pelaksanaan kebijakan secara operasional.

Merencanakan Sambil Berjalan: 2025 sebagai Ruang Penyusunan 2026

Dalam sistem perencanaan pembangunan nasional dan keuangan negara, tahun berjalan tidak hanya dimaknai sebagai tahun pelaksanaan, tetapi juga sebagai ruang penyusunan perencanaan dan penganggaran tahun berikutnya. Artinya, sepanjang 2025, ketika APBN 2025 dijalankan, RKP 2026 dan APBN 2026 juga secara simultan disusun.

Untuk pertama kalinya pada Pemerintah saat ini, seluruh siklus perencanaan dan penganggaran berada dalam satu garis tanggung jawab Pemerintah yang sama, tidak berada dalam bayang-bayang arah kebijakan dari periode sebelumnya. Perencanaan dan penganggaran mulai bergerak dari ruang transisi menuju ruang pilihan yang lebih utuh, dengan konsekuensi fiskal, administratif, dan sosial yang menyertainya.

Selama bertahun-tahun, terdapat ketertiban waktu institusional yang relatif terjaga. RKP biasanya ditetapkan sebelum atau bersamaan dengan pembahasan RAPBN di DPR, dan APBN diundangkan dengan tetap memberikan waktu Institusi untuk menyusun Rincian APBN dan memutakhirkan RKP. Pola ini membentuk kepastian bagi kementerian/lembaga, pemerintah daerah, pelaku usaha, dan masyarakat luas.

Substansi RKP 2026 sebenarnya sudah dibahas bersama dengan Badan Anggaran RI dan dilaporkan kepada Rapat Paripurna DPR RI, 24 Juli 20255. Dilihat dari pengundangan RKP pada tahun-tahun sebelumnya, RKP selalu diundangkan sebelum APBN diundangkan. Hal ini juga mengingat ketentuan pada UU 17/2003 tentang Keuangan Negara dan UU 25/2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional bahwa RKP menjadi pedoman penyusunan Rancangan APBN6. Meskipun sebenarnya terdapat ketentuan dalam PP 17/20077 yang mengatur bahwa Peraturan Presiden yang mengatur RKP paling lambat bulan Juni, sepanjang PP ini berlaku tidak ada RKP yang diundangkan pada bulan Juni/Juli, dan selalu dalam rentang Agustus-September (mungkin sudah diundangkan tapi belum kunjung dibuat publik?8).

RAPBN 2026 sebenarnya sudah disahkan oleh DPR melalui pembahasan tingkat II/pengambilan keputusan oleh DPR pada Rapat Paripurna DPR RI ke-5 masa persidangan I tahun sidang 2025-2026, 23 September 20259, sesuai dengan UU Keuangan Negara10. Jika memperhatikan pasal 20 ayat (5) UUD NRI 1945, UU APBN 2026 semestinya telah disahkan pada akhir Oktober kemarin, baik dengan atau tanpa tanda tangan Presiden11(lagi, mungkin sudah diundangkan tapi belum kunjung dibuat publik?12).

Terlepas dari itu, kondisi ini mengindikasikan bahwa substansi RKP dan APBN sebenarnya telah mendapatkan kesepahaman antara Pemerintah, legislatif, dan elite partai politik. Namun dengan belum diundangkannya/dibuat publiknya kedua hal ini, pola yang biasa ini tidak sepenuhnya bekerja. Dari luar, situasi tersebut lebih mudah dibaca sebagai persoalan prosedural dan administratif daripada perbedaan substansi kebijakan. Keterlambatan prosedur ini tetap dapat diekspektasikan memengaruhi kinerja Pemerintah secara umum.

Menipisnya Waktu dan Risiko Operasional

Tentu jika persoalannya administratif13, rasanya tidak ada pihak yang tidak berharap RKP dan APBN segera diundangkan. Meskipun demikian, dengan semakin menipisnya sisa waktu di tahun 2025, pertanyaan yang sebelumnya normatif berubah menjadi praktis: apa yang akan terjadi jika RKP dan APBN tidak juga diundangkan ketika tahun berganti?

Undang-Undang Dasar NRI 1945 memberikan petunjuk hanya ketika DPR tidak menyetujui RAPBN, di mana Pemerintah menjalankan APBN tahun sebelumnya14. Hal ini berbeda dengan kondisi saat ini, yang DPR telah menyetujui RAPBN, namun belum diundangkan. Memahami bahwa terdapat dokumen perencanaan yang diundangkan melewati batas waktu yang ditetapkan Pemerintah sendiri (seperti RPJMN 2025-2029 dan RKP), maka tidak sulit melihat bahwa tidak akan ada kesulitan administrasi yang muncul karena keterlambatannya.

Namun, jika APBN terlambat, maka dapat dipahami jika Peraturan Presiden tentang Rincian APBN juga akan ikut mundur. Hal ini akan menyebabkan mundurnya pengesahan dan penyerahan Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran, yang diatur PMK 107/202415 paling lambat Desember sebelum dimulainya tahun anggaran. Semoga, persoalan administrasi terkait dengan RKP dan APBN ini tidak menyebabkan tertundanya pelaksanaan kegiatan Pemerintah, terutama yang memang bermanfaat bagi publik.

Notabene

Jika Saudara merasa tulisan ini bermanfaat dan ingin mendukung agar kerja-kerja seperti ini terus berlanjut, Anda dapat memberikan dukungan di saweria.co/guntursuryadi.

1

Tidak ada informasi publik terkait penetapan dan pengundangan Peraturan Presiden tentang Rencana Kerja Pemerintah 2026, dan tidak ada informasi publik terkait pengundangan UU tentang APBN 2026.

Efisiensi Realokasi 2025 untuk Program Prioritas

Instruksi Presiden No. 1/2025 tentang Efisiensi Belanja dalam Pelaksanaan APBN dan APBD Tahun Anggaran 2025 menjadi kejutan bagi seluruh penerima manfaat program Pemerintah, mitra pembangunan, K/L, Pemerintah Daerah, dan khalayak umum. Langkah ini dibingkai Pemerintah sebagai upaya proaktif untuk disiplin fiskal, yang secara prinsip dapat menajamkan belanja negara dengan menekan pos-pos seperti perjalanan dinas dan sewa ruangan pertemuan.

Namun, niat baik ini berbenturan dengan sentimen negatif di sebagian publik. Banyak pihak menilai kebijakan ini terkesan terburu-buru dengan pendekatan efisiensi yang memukul rata semua jenis belanja tanpa mempertimbangkan kekhususan program. Akibatnya, muncul reaksi keras dari masyarakat, termasuk demonstrasi mahasiswa yang khawatir akan kenaikan biaya pendidikan akibat pemotongan Bantuan Operasional PTN. Kekhawatiran juga sempat meluas di kalangan Pegawai Pemerintah Non-ASN, yang sempat terambang dengan keterangan pejabat publik terkait potensi pemutusan hubungan kerja.

Situasi ini, diperkeruh oleh ketiadaan informasi publik yang terpusat mengenai hasil efisiensi. Publik dapat mengumpulkan serpihan informasi dari kutipan-kutipan sporadis dalam rapat kerja K/L dengan mitra DPR-nya. Dokumen KEM PPKF 2026 yang terbit pada Mei lalu memberikan sinyal awal skala pemotongan di tahun 2025 melalui pagu indikatif 2026. Kejelasan anggaran 2025 paska efisiensi baru dapat diamati penuh setelah Rancangan APBN 2026 dirilis. Dokumen tersebut memuat data outlook 2025 yang memperlihatkan bukan efisiensi sebagaimana direncanakan, tetapi efisiensi sebagaimana ia dilaksanakan: realokasi anggaran menuju Prioritas Pemerintah.

Secara umum, outlook belanja K/L 2025 meningkat 10% dari Rincian APBN 2025, mengindikasikan bahwa memang efisiensi tidak dilakukan terhadap total belanja K/L. Melihat outlook seluruh K/L1, dari 99 K/L dengan Bagian Anggarannya tersendiri:

1. 67 K/L mengalami pengurangan anggaran

2. 3 K/L beranggaran tetap

3. 29 K/L mengalami penambahan anggaran

Pola serupa terjadi di level program, dilihat dari 108 Program K/L2:

1. 78 Program mengalami pengurangan anggaran

2. 2 Program beranggaran sama

3. 28 Program mengalami penambahan anggaran

Pergeseran ini secara jelas menunjukkan prioritas Pemerintah sesungguhnya saat dihadapkan pada keterbatasan fiskal. Terdapat beberapa observasi pada kenaikan outlook Belanja K/L dan Program, seperti:

1. Percepatan Prioritas Presiden Prabowo

   1. BGN (+Rp45,65 T, 64%)

      Utamanya untuk Program Pemenuhan Gizi Nasional (juga dikenal sebagai MBG), bertambah Rp45,75 atau 72% (sisa penambahan didapat dari Dukungan Manajemen yang tidak terealisasi)

   2. Kemendikdasmen (+Rp13,48 T, 40%)

      Utamanya untuk Program Wajib Belajar 13 Tahun (khususnya Sekolah Rakyat), bertambah Rp13,35 T atau 130%

2. Peningkatan kapasitas pertahanan dan keamanan

   1. Kemenhan (+Rp81,26 T, 49%)

      Utamanya untuk Program Modernisasi Alutsista Non Alutsista dan Sarpras Pertahanan, bertambah Rp76,81 T atau 110%

   2. Polri (+Rp11,92 T, 9%)

      Utamanya untuk Program Modernisasi Almatsus dan Sarana Prasarana Polri, bertambah Rp12,45 T atau 27%

   3. BIN (+Rp8,39 T, 119%)

      Secara efektif seluruhnya untuk Program Penyelidikan Pengamanan dan Penggalangan Keamanan Negara, bertambah Rp 8,39 T atau 166%

3. Penyesuaian pada K/L yang baru dibentuk

   1. Kemenko Kum HAM Imipas (+Rp0,19 T, 2082%)

   2. Kemenko Pangan (+Rp0,15 T, 340%)

4. Kenaikan pada DPR (+Rp3,27 T, 49%), seluruhnya untuk Program Penyelenggaraan Lembaga Legislatif dan Alat Kelengkapan (+Rp3,52 T, 109%, sisa penambahan berasal dari Dukungan Manajemen yang tidak terealisasi)

RAPBN 2026: Efisiensi Ekspansi Pemerintah Pusat

Kini, dengan RAPBN 2026 telah dibuat publik, apakah efisiensi berlanjut?

Melihat komposisi belanja negara berdasarkan jenis, efisiensi 2025 tidak mengubah komposisi jenis belanja secara signifikan di luar menggunakan anggaran yang dicadangkan pada Belanja Lain-Lain. Namun hal ini bukan hal yang mengejutkan di tengah pelaksanaan Program Prioritas seperti MBG, dikarenakan pengeluaran seperti perjalanan dinas dan sewa ruang pertemuan yang menjadi obyek efisiensi utama ada pada jenis belanja yang sama dengan MBG, yaitu Belanja Barang.

Pada RAPBN 2026, Belanja Barang diperluas dengan menekan Belanja Modal dibandingkan outlook 2025. Secara umum Belanja Modal mencakup pembangunan infrastruktur, gedung, mesin peralatan, dan lain sebagainya. Namun tetap perlu dilihat secara mendetail pergeseran antar K/L dan bahkan jika pembatasan perjalanan dinas, konsinyasi, dan seterusnya tetap dilakukan. Hal ini nantinya dapat ditelusuri secara mendalam pada masing-masing RKA K/L.

Efisiensi K/L Berlanjut (Sebagian)

Pada observasi sebelumnya disampaikan bahwa sulit membayangkan kenaikan total Belanja K/L, namun RAPBN 2026 ini membuktikannya salah. Kenaikan belanja K/L ini merupakan lompatan terbesar (secara nilai dan persentase) yang pernah diajukan Pemerintah per KEM PPKF yang dapat diakses pada situs Kemenkeu.

Melihat data yang disampaikan pada Nota Keuangan RAPBN 2026, publik akan secara cepat membandingkan anggaran K/L3 dan Program4 Outlook 2025 dan RAPBN 2026. Secara umum, dapat dilihat bahwa terdapat kenaikan yang cukup tajam pada BGN-Program Pemenuhan Gizi Nasional/MBG. Di sisi lain, terdapat penurunan yang cukup drastis pada Kemenhan-Program Modernisasi Alutsista, Non Alutsista, dan Sarpras Pertahanan. Namun, mengingat tahun 2025 adalah tahun dilaksanakannya efisiensi dan ekspansi beberapa K/L seperti yang disampaikan sebelumnya, rasanya akan juga membantu untuk membandingkan RAPBN 2026 dengan APBN 2025 awal.

Dalam membandingkan anggaran K/L5 dan Program6 APBN 2025 dan RAPBN 2026, perlu diingat bahwa walau APBN 2025 sudah mencakup prioritas Presiden Prabowo, banyak belanja yang memang sengaja disusun sesuai baseline atau angka dasar, untuk memberikan ruang fiskal bagi Presiden Prabowo pada masa awal pemerintahnya.

Dapat diobservasi bahwa sebagian besar K/L mengalami kenaikan. Kenaikan terbesar pada tahun 2025 berjalan yang dilakukan di Kemenhan dikembalikan ke nilai selevel pada APBN 2025, tidak tetap pada level outlook 2025. Dengan melihat perbandingan ini, dapat diamati dampak efisiensi 2025 yang berlanjut di tahun 2026.

Membandingkan dengan APBN 2025, dari 98 K/L dengan Bagian Anggarannya sendiri:

1. 35 K/L mengalami pengurangan anggaran

2. 1 K/L beranggaran tetap

3. 62 K/L mengalami penambahan anggaran

Atau jika dilihat dari 97 Program:

1. 44 Program mengalami pengurangan anggaran

2. 53 Program mengalami penambahan anggaran

Dari 44 program yang mengalami pengurangan anggaran dibandingkan dengan APBN 2025, terdapat 20 program yang mengalami pemotongan lebih besar dari 40%. Pemotongan anggaran secara nilai terbesar dilaksanakan untuk Program Pemeliharaan Keamanan dan Ketertiban Masyarakat yang dikurangi Rp5,4 T atau 26,54%. Sedangkan, pemotongan anggaran secara persentase terbersar dilaksanakan untuk Program Penyelenggaraan Layanan kepada Presiden dan Wakil Presiden yang dikurangi Rp0,83T atau 98,81%.

Selain itu, Kemenkeu menetapkan Peraturan Menteri Keuangan 56/2025 tentang Tata Cara Pelaksanaan Efisiensi Belanja dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara pada 5 Agustus 2025, setelah efisiensi (dan relaksasi) anggaran 2025 telah selesai dibahas di internal Pemerintah. Hal ini menunjukan bahwa institusi cepat belajar untuk menghindari mengulangnya keterburu-buruan dan muddle through yang diobservasi banyak pihak. Hal ini juga menunjukkan bahwa institusi bersiap jika efisiensi berpotensi dilaksanakan di tahun-tahun kemudian.

Fungsi Pendidikan dan Kesehatan dalam RAPBN 2026

Anggaran belanja dalam APBN dapat juga dikategorikan berdasarkan fungsinya. UUD 1945 NRI mendefinisikan bahwa APBN harus mengalokasikan 20% belanjanya untuk fungsi pendidikan. Pada RAPBN 2026, anggaran pendidikan direncanakan mencakup 20,02% belanja negara, termasuk pelaksanaan MBG oleh BGN sebesar 6,1%.

Di sisi lain, meskipun mandat anggaran minimal 5% APBN untuk kesehatan tidak lagi menjadi ketentuan wajib semenjak pengundangan UU 17/2023 tentang Kesehatan, pada RAPBN 2026 anggaran kesehatan direncanakan mencakup 6,44% belanja negara, termasuk pelaksanaan MBG dan Dukungan Manajemen BGN sebesar 0,98%.

Transfer ke Daerah : Transfer ke Pusat (2)

Notes on Nusantara telah menyampaikan indikasi resentralisasi anggaran sejak KEM PPKF 2026 diterbitkan, dan saat ini sudah banyak penelusuran lebih lanjut oleh media, terutama tanggapan para kepala daerah. Yang menariknya, adalah alih-alih penambahan anggaran TKD seperti Belanja K/L, TKD justru dipangkas lebih lanjut dari pagu indikatif KEM PPKF 2026. Hal yang menarik untuk ditelusuri lebih lanjut adalah perbedaan partisipasi K/L (yang memiliki akses Raker dengan Komisi DPR dan pertemuan tiga pihak dengan Kementerian Keuangan-Kementerian PPN/Bappenas) dengan Pemerintah Daerah dalam penyusunan RAPBN, dan jika hal tersebut dapat menjelaskan perbedaan pendekatan ini.

Salah satu penelusuran lanjutan yang menarik adalah berkurangnya Dana Bagi Hasil. Perencanaan DBH dalam RAPBN 2026, yang dipatok pada angka awal Rp45,07 triliun, menunjukkan sebuah anomali di tengah target kenaikan penerimaan negara. Hal ini mengingat nilai DBH disusun berdasarkan kinerja penerimaan negara dengan persentase tertentu sesuai dengan UU HKPD. Pertanyaan lanjutan yang dapat muncul adalah apakah jika memang ada kekurangan, kekurangan ini akan dibayarkan melalui skema Kurang Bayar DBH pada tahun-tahun berikutnya, mengingat pertimbangan kemampuan keuangan negara dalam pelaksanaan Kurang Bayar DBH ini.

Penutup: Suatu Ujian bagi Publik

Di saat perhatian masyarakat terhadap akuntabilitas eksekutif dan legislatif sedang tinggi, postur RAPBN 2026 ini menjadi arena pengujian yang krusial. Ujian sesungguhnya bagi publik adalah apakah kita mampu mengawal setiap detail dari kebijakan ini. Mampukah kita mengawasi trade-off yang terjadi?

Notabene

Jika Saudara merasa tulisan ini bermanfaat dan ingin mendukung agar kerja-kerja seperti ini terus berlanjut, Anda dapat memberikan dukungan di saweria.co/guntursuryadi.

Pendidikan mungkin adalah salah satu hal yang paling menguntungkan yang bisa kita beli. Dibandingkan dengan saham, obligasi pemerintah, dan investasi finansial lain (yang secara historis memberikan return 5-10%), pendidikan memberikan return privat (dan publik!) yang secara historis lebih tinggi, yaitu sebesar ~10-20% setahun.

Karena itu, saking berharganya pendidikan, kita mewajibkan pendidikan universal 12 tahun1 ke seluruh warga negara Indonesia, baik jika mereka mau ataupun tidak2. Kita sebagai masyarakat percaya (via hukum dan institusi kita) bahwa 12 tahun pendidikan itu begitu bermanfaat, sehingga segala biaya yang mungkin muncul dari institusi Pendidikan Universal akan kita nikmati manfaatnya di masa depan—entah dalam bentuk pajak yang lebih tinggi (yang kita ambil dari individu yang lebih produktif), maupun dari manfaat sosial lain yang muncul karena kita punya masyarakat yang terdidik. Tidak hanya itu, begitu sakral pendidikan, kita mempercayakan ke negara untuk mengambil peran pertama dan utama dalam pendidikan. Negara membiayai pendidikan (dalam bentuk subsidi), mengatur pendidikan (dalam bentuk kurikulum), mengalokasikan pendidikan (dalam bentuk ujian seleksi, sistem zonasi), serta menyediakan pendidikan (dalam bentuk penyelenggaraan sekolah negeri).

Masalahnya, manfaat yang muncul dari pendidikan itu tidak hanya terbatas di pendidikan dasar atau menengah. Return tinggi (meskipun diminishing) yang datang dari pendidikan juga benar untuk pendidikan tinggi. Akan tetapi, tidak seperti pendidikan dasar maupun pendidikan menengah, jumlah (dan arguably kualitas) pendidikan tinggi yang disediakan itu masih jauh di bawah level optimal (baik kalau kita hitung secara individual, maupun secara sosial)3. Meskipun pendidikan tinggi itu bernilai, kita masih kekurangan lulusan sarjana.

Ini aneh, karena biasanya, ketika suatu barang itu lebih besar manfaatnya daripada biayanya, barang tersebut diproduksi. Ketika suatu barang lebih besar biayanya daripada manfaatnya, barang tersebut tidak diproduksi. Pendidikan tinggi jelas-jelas punya manfaat yang cukup besar, setidaknya lebih besar dari opportunity cost berupa jika seseorang menanamkan dananya ke pasar modal atau pasar uang. Pertanyaannya kemudian, kalau pendidikan tinggi begitu menguntungkan4, mengapa tidak semua orang kuliah?

II.

Permasalahan dasar dengan pendidikan adalah pendidikan (termasuk pendidikan tinggi) itu tidak seperti barang lain (duh).

Di luar ‘masalah’ klasik eksternalitas, pendidikan punya beberapa karakteristik yang membedakannya dari barang-barang lain. Supaya lebih konkret, mari kita bandingkan pendidikan dengan sepeda motor:

• Tidak seperti sepeda motor, manfaat pendidikan tidak datang dengan segera. Seketika setelah membeli sepeda motor, kita bisa langsung memakainya untuk jalan kemana-mana. Sedangkan, pendidikan diakuisisi via proses bertahun-tahun, lewat interaksi guru-murid yang personal, dengan manfaat yang baru muncul berdekade setelah pendidikan tersebut dilaksanakan.

• Tidak seperti sepeda motor, pendidikan itu tidak siap-pakai. Hampir semua orang bisa mengemudikan sepeda motor setelah beberapa hari berlatih. Pendidikan (dan makin niche dan kompleks bidangnya) mungkin butuh prasyarat yang mahal dan rumit untuk bisa digunakan. Misalnya, menggunakan pengetahuan soal membuat pabrik mensyaratkan akses terhadap sumber daya yang cukup untuk membuat pabrik tersebut dari awal.

• Tidak seperti sepeda motor, pendidikan itu intangible, tidak punya bentuk yang bisa dipegang, dan sulit dipisahkan dari pemiliknya. Ketika seseorang meminjam uang untuk membeli motor, motor tersebut dapat dijadikan sebagai kolateral untuk diambil dan dijual kembali kalau seseorang tersebut gagal membayar kembali utangnya. Dengan pendidikan, ketika orang gagal bayar pinjaman pendidikannya, tidak ada cara yang moral dan rapi untuk ‘mengambil paksa buah hasil pendidikan orang’ (perbudakan) atau ‘mereposesi paksa pendidikan yang ada di kepala orang’ (ekstraksi pola neural di otak?).

• Tidak seperti sepeda motor, distribusi manfaat pendidikan itu jauh lebih lebar, dan berbeda-beda. Ketika membeli sepeda motor, kita tahu secara jelas apa yang kita dapatkan: kendaraan roda dua ramping bermesin untuk membawa kita dari A ke B. Dengan pendidikan, di suatu kohor yang sama, kita melihat lulusan dengan trayektori hidup yang jauh berbeda dari satu sama lain.5

Perbedaan-perbedaan ini menjelaskan mengapa tidak seperti sepeda motor, pendidikan jauh lebih sulit disediakan dalam jumlah yang optimal secara privat dan sosial. Dan karena perbedaan-perbedaan ini, pendidikan sulit disediakan via satu jalur penting yang banyak orang pakai untuk membeli sepeda motor: pasar kredit.

Dengan sepeda motor, karena manfaatnya jelas, datangnya segera, dapat dipegang, variansinya kecil, baik kreditor maupun debtor punya cara yang jauh lebih sederhana untuk berpikir dan berencana soal ekspektasi mereka soal seberapa besar manfaat yang satu dapatkan dari yang lain (yang satu dapat motor saat ini, yang lain dapat imbalan berupa bunga di masa depan). Jika suatu ketika debtor tidak mampu memenuhi kewajiban mereka, kreditor dapat mereposesi sepeda motor sebagai jaminan untuk dijual kembali.

Dengan pendidikan, walaupun kita tahu bahwa pendidikan punya manfaat yang besar bagi individu median dan masyarakat secara keseluruhan, sangat sulit bagi dua pihak individual kreditor dan debtor untuk menakar-nakar untuk individu spesifik ini, sebenarnya seberapa besar manfaat yang akan ia dapatkan dari suatu paket pendidikan, dan dari manfaat itu sebenarnya seberapa besar imbalan yang adil yang harusnya dibayarkan dari debtor ke kreditor.

Masalahnya lebih pelik lagi. Jika debtor suatu ketika tidak bisa membayar kewajibannya, (seperti yang telah disebutkan sebelumnya di atas), tidak ada cara yang rapi dan moral untuk ‘mereposesi’ pendidikan yang telah diterima oleh seseorang (entah via perbudakan, yang buruk ke produktivitas orang tersebut dan tidak moral; via sita ijazah (koersi, mirip perbudakan!); atau via ‘menghapus’ dan ‘menjual’ lagi pendidikannya dari pola neural otak orang tersebut, teknologi yang tidak sama sekali kita punya, dan punya dampak yang jauh lebih besar6 daripada terciptanya pasar kredit yang robust dan efisien untuk pendidikan)7.

Secara lebih konkret, bank dan lembaga multifinance tahu persis berapa harga jual kembali BeAT bekas. Tapi berapa nilai jual kembali sarjana yang drop out semester 5? Atau lebih fundamental lagi: berapa penghasilan lulusan Hubungan Internasional UI angkatan 2020? Kita tidak tahu. Datanya tidak ada, atau kalau ada, tidak reliabel, dan kalau reliabel, tidak tersedia untuk semuanya.

Makanya, kita melihat hampir tidak ada lembaga-lembaga seperti FIF ataupun Adira Finance yang berebut untuk memberikan kredit pendidikan bagi mereka yang baru masuk kuliah, tidak seperti mereka beriklan untuk para calon pembeli sepeda motor.

Ini membuat kita berada di ekuilibrium dimana ~75%8 dari biaya pendidikan tinggi kita9 disediakan secara privat (hampir pasti oleh keluarga, in the absence of pasar kredit yang robust). Padahal, keluarga calon mahasiswa juga dihadapi oleh masalah-masalah di atas, dan mereka adalah aktor yang jauh lebih risk-averse dan liquidity-constrained, yang punya lebih banyak untuk dikorbankan jika investasi besar mereka ke anggota keluarganya gagal. Hasilnya, hanya ~13% orang dewasa Indonesia telah menyelesaikan pendidikan tinggi (kedua terendah di OECD) vs ~40% rerata OECD.

III.

Menariknya, pendidikan tidak unik dalam punya masalah seperti ini. Ada satu aktivitas yang memiliki karakteristik yang mirip dengan pendidikan: memulai usaha.

Ambil contoh paling ekstrem, startup. Startup, seperti pendidikan, punya karakteristik yang sangat mirip. Manfaatnya tidak langsung terasa (butuh bertahun-tahun untuk jadi unicorn). Tidak ada aset fisik yang bisa disita kalau gagal (kode dan ide tidak bisa direposesi). Variansinya ekstrem (99% mati, 1% jadi Gojek). Dan hampir tidak bisa dipisahkan dari foundernya.

Lalu, bagaimana cara para pengusaha menyelesaikan masalah ini? Kenapa Sequoia Capital bisa dengan tenang invest miliaran dolar ke startup, sementara Bank Mandiri tidak mau kasih pinjaman pendidikan ke mahasiswa ITB? Jawabannya adalah satu hal kecil bernama ‘ekuitas’10, i.e. kepemilikan fraksional atas keuntungan di masa depan. Kalau startup gagal, ya sudah, rugi. Tapi kalau berhasil? Mereka dapat bagian dari kesuksesan itu.

Apa yang sebenarnya kita dapatkan dengan berpikir soal pendidikan (dan berusaha) in terms of ekuitas, daripada pinjaman?11 Setidaknya ada tiga:

Pertama, kita mulai berpikir soal pendidikan sebagai investasi, daripada sebagai masalah hutang-piutang. Ini membuat semua pihak yang terlibat punya insentif yang jauh lebih selaras, dan punya skin in the game soal masa depan penerima pendidikan.

Dengan pinjaman, bank tidak terlalu peduli soal performa penerima pendidikan asal mereka bisa bayar cicilan. Universitas juga tidak terlalu peduli dengan performa lulusannya, karena uang yang mereka dapatkan hanya datang saat mereka kuliah.

Ini membuat perhatian universitas jauh lebih banyak ditumpahkan pada bagaimana menggaet mahasiswa untuk masuk ke universitas mereka. Pada praktiknya, ini berarti menjual jurusan ke calon mahasiswa dan keluarganya, yang tidak selalu punya informasi yang baik soal performa suatu universitas & jurusan di masa depan; atau mengambil keputusan soal alokasi mahasiswa berdasarkan direktif rektorat/pemerintah, tanpa feedback loop yang jelas soal kebutuhan aktual SDM tertentu di ekonomi.

Ini juga berarti universitas tidak bisa lagi santai dengan kurikulum yang kuno, pengajar yang tidak efektif12, atau career center yang sekadar formalitas. Kenapa? Karena mereka memiliki feedback loop yang lebih erat, jelas, dan natural soal dampak mereka di ekonomi; dan membuat mereka tergantung pada kesuksesan jaringan alumni yang terbangun setelah lulus.

Kedua, kita dapat secara lebih jernih mendapatkan informasi soal jurusan mana yang lebih dibutuhkan13 di ekonomi daripada yang lain. Untuk calon mahasiswa, pemerintah, dan stakeholder lain, tidak terlalu jelas jawaban dari “jurusan mana yang sebenarnya dibutuhkan saat ini?”.

Informasinya tersebar di data statistik BPS, database gaji swasta, dan peringkat universitas/jurusan. Ini membuat mereka hanya berkorelasi secara lemah dengan demand aktual calon mahasiswa saat memilih universitas dan jurusan, dan membuat mereka terpaksa berpegang pada ukuran yang jauh lebih abu-abu dan tidak sempurna seperti “prestise” suatu universitas.

Ketiga, kita menghilangkan kekhawatiran yang besar di sisi mahasiswa dan keluarganya dalam keputusan mereka soal pendidikan tinggi. Keputusan untuk mengirimkan anaknya untuk berkuliah selama 4 tahun di universitas adalah keputusan yang besar dan mahal. Kekhawatiran ini membuat sebagian besar orang main aman saja (risk averse) dan mengambil pilihan yang lebih diterima secara sosionormatif.

Padahal, mungkin saja pilihan yang optimal bagi seseorang (dan bagi masyarakat!) adalah pilihan yang lebih berisiko dan tidak pasti. Masyarakat kita akan lebih dinamis, menyenangkan, dan sejahtera jika kita sebagai individu mengambil lebih banyak risiko, tapi sedikit yang mau mengambil risiko secara individu karena semua risikonya14 ditanggung sendiri.

Yang lebih parah lagi, tendensi untuk makin khawatir ini makin besar makin rendah keadaan sosioekonomi calon mahasiswa dan keluarganya. Ini membuat ketimpangan kesempatan antara keluarga kaya dan miskin, bahkan sebelum mereka memiliki kesempatan untuk berkompetisi secara bebas dan adil di masyarakat. Memberikan opsi yang memiliki pembagian risiko yang lebih bervariasi akan menghilangkan porsi besar dari kekhawatiran ini.

IV.

Ide untuk membuat ekuitas atas pendidikan (dan lebih umum, talenta manusia, “sumber daya manusia”) itu bukan hal baru. Setidaknya sejak 1955, Milton Friedman telah mengajukan ini15, dalam bentuk dimana seseorang dapat menjual sebagian pendapatan masa depannya untuk sebuah harga di saat ini. Konsep ini disebut sebagai Income Share Agreement (ISA), atau kategori lebih umumnya, Human Capital Contract (HCC).

Kalau memang ini ide bagus mengapa tidak populer, mengapa tidak kejadian? Friedman mendeskripsikan16 setidaknya dua hambatan dalam implementasi skema ini.

Pertama, ada resistensi kultural kalau skema seperti ini sama saja dengan “perbudakan modern”. Ini reaksi visceral yang dapat dipahami - walau sebenarnya inkonsisten dengan preferensi revealed yang tertera di masyarakat kita. Kita sudah melakukan ini setiap hari lewat pajak penghasilan17. Hal yang membedakan pajak penghasilan dan skema seperti ISA dengan perbudakan adalah pilihan. Di skema-skema ini, kita masuk ke suatu kontrak dimana kita menukar sebagian dari penghasilan masa depan kita, tidak peduli apapun pilihan karir kita di masa depan. Di kasus perbudakan, tidak hanya seluruh surplus dari produktivitas kita diambil oleh majikan, kita juga dipaksa dalam apa yang kita kerjakan18.

Kedua, ada biaya administratif yang sangat besar untuk memastikan bahwa skema ini berjalan, terutama dengan fakta bahwa orang berpindah-pindah dari satu tempat ke yang lainnya. Ini mungkin benar di masa dimana kita berada di konteks dimana kapasitas birokratik negara pada umumnya sangat rendah19, dan level teknologi informasi yang rudimenter, tapi Indonesia saat ini memiliki korps pegawai negeri profesional dan modern serta punya segala kenikmatan yang datang dengan hidup di abad ke-21. Pemerintah kita menyelesaikan masalah ‘mengambil uang secara proporsional terhadap pendapatan warga negaranya’ dengan cukup lancar sehari-hari. Ini bukan masalah yang terlalu sulit!20

Sebenarnya tanpa sadar, Indonesia sudah punya embrio sistem semacam ISA ini: ikatan dinas.

STAN, Akmil, Akpol, kedokteran spesialis punya karakter yang sangat mirip dengan ISA. Bedanya, lulusan STAN, Akmil, Akpol, dokter spesialis membayar biaya kuliahnya dengan waktu yang ia relakan untuk ditempatkan dimana saja institusi pengampunya mau—seringkali dengan gaji yang jauh lebih kecil yang mungkin ia dapatkan di pasar tenaga kerja terbuka.

Ikatan dinas itu membuktikan beberapa hal:

1. Masyarakat Indonesia ternyata OK saja dengan “menjual masa depan”, kalau punya imbalan yang jelas.

2. Sistemnya bisa jalan, walaupun dengan penegakan yang agak jauh dari optimal.

3. Ada demand yang besar — lihat betapa ketatnya seleksi STAN, Akmil, dan Akpol.

Tapi ikatan dinas juga menunjukkan limitasi pendekatan command-and-control. Berapa banyak dokter yang pergi dari daerah seketika setelah masa penempatannya selesai? Lulusan STAN yang mengundurkan diri setelah masa pengabdian, atau ketika dihadapkan dengan mutasi ke daerah yang tidak ia inginkan? Sistem yang kaku akan menciptakan insentif untuk mempermain-mainkan sistemnya itu sendiri.

ISA modern dapat mengambil yang baik-baik dari ikatan dinas (pendidikan gratis dengan kewajiban balik) tanpa kekakuannya (harus kerja di tempat tertentu dengan waktu tertentu).

V.

Lalu, bagaimana cara mengimplementasinya? Ini pertanyaan soal kebijakan, yang juga harus dibarengi dengan kemauan untuk melihat realitas dan konstrain yang ada di lapangan.

Tapi setidaknya ada beberapa derajat kebebasan dimana kebijakan dapat bervariasi. Misalnya, kita bisa bertanya,

1. Siapa yang akan menjadi penyandang dana (investor)? Model berbasis pemerintah sebagai investor tunggal? Model berbasis universitas, dimana setiap universitas menawarkan skemanya sendiri? Model berbasis pasar dengan pihak ketiga?

2. Siapa yang akan menanggung risiko? Investor murni? Risiko saling tanggung per kohor21? Disubsidi oleh negara, pihak ketiga?

3. Bagaimana kontrak akan didesain? Persentase pendapatan: apakah persentasenya harus sama atau bisa berbeda-beda? Jangka waktu pembayaran: berapa lama seseorang seharusnya terikat? Batas atas, bawah pembayaran: apakah harus ada?

4. Bagaimana cara memastikan pembayaran? Siapa yang akan melakukannya? Bagaimana ia akan terintegrasi dengan mekanisme perpajakan eksisting

5. Apa peran negara? Kerangka hukum macam apa yang dibuat? Apakah pemerintah akan menjamin risiko karena perubahan kebijakan di masa depan?

Kita juga bisa belajar dari pengalaman-pengalaman negara lain yang telah mengimplementasikan skema mirip ISA/HCC ini. Contoh paling dekat, Australia. Australia telah memiliki skema HECS (Higher Education Contribution Scheme) sejak 1989. Di skema ini, pemerintah menetapkan persentase progresif berdasarkan level pendapatan, dengan ambang batas pendapatan minimum dimana lulusan tidak perlu membayar apa-apa. Pemerintah mensubsidi via suku bunga riil yang nol, serta menanggung risiko jika mahasiswa tidak mampu membayar kembali. Yang menjadi pembeda utama HECS dengan implementasi sebelumnya di berbagai tempat adalah pembayaran dipotong secara otomatis melalui sistem pajak nasional, yang meminimasi biaya administratif yang diperlukan untuk melakukan penagihan.

Di sisi lain, kita bisa belajar dari eksperimen awal di Universitas Yale pada tahun 1970-an. Yale mencoba skema pinjaman berbasis pendapatan dimana risiko ditanggung bersama oleh satu angkatan (cohort). Jika ada mahasiswa dalam satu angkatan yang pendapatannya rendah atau gagal bayar, mahasiswa lain yang lebih sukses harus menanggung kekurangannya. Hasilnya? Mahasiswa yang sukses merasa tidak adil karena harus “mensubsidi” teman seangkatannya tanpa batas yang jelas, bahkan menanggung beban mereka yang sengaja mangkir. Ini merusak kepercayaan, menciptakan rasa tidak adil, dan membuat sistemnya rapuh. Pelajarannya, risiko harus dibagi secara adil untuk memastikan buy in dari seluruh pihak.

Ada banyak cara bagi Indonesia untuk mengimplementasikan ini. Kuncinya terletak di bagaimana kita harus memulai sederhana, dengan eksperimen di banyak tempat, dan mengambil pelajaran-pelajaran berharga untuk menginformasikan implementasi kebijakan di masa depan. Misalnya,

1. Kita bisa memulai dengan memulai dari LPDP. Struktur LPDP sebenarnya natural untuk skema semacam ISA. Bedanya, kewajiban “kembali dan mengabdi ke Indonesia” yang abstrak diubah dengan menjadi kewajiban finansial yang lebih konkret dan terukur. Kita mungkin dapat memberikan opsi bagi penerima LPDP untuk memilih antara kewajiban kembali ke Indonesia, atau sekian persen dari pendapatannya selama 10-15 tahun dimanapun ia berkarir22. Apa untungnya bagi LPDP (dan negara)? Keberlanjutan. Dana yang kembali dari para alumni ini dapat langsung diputar untuk membiayai angkatan breikutnya. Ini akan meningkatkan jumlah talenta yang bisa didanai LPDP tanpa harus terus-menerus bergantung pada APBN atau hasil Dana Abadi Pendidikan. Ini adalah cara untuk membuat investasi pendidikan negara menjadi self-sustaining, dan memiliki feedback loop yang erat dengan produktivitas awardee di masa depan.

2. Kita juga dapat memberikan otonomi bagi PTN-BH untuk bereksperimen. Universitas berstatus PTN-BH seperti UI, ITB, dan UGM telah memiliki otonomi dan dana abadi. Berikan mereka keleluasaan regulasi untuk meluncurkan program ISA percontohan di beberapa fakultas unggulan mereka. Bayangkan STEI ITB atau FK UI menawarkan opsi ISA ke mahasiswanya. Ini akan menjadi laboratorium kebijakan yang luar biasa. Kita bisa melihat langsung bagaimana universitas dan fakultas, ketika memiliki skin in the game, akan terdorong untuk mereformasi kurikulum, memperkuat career center, dan mengaktifkan jaringan alumninya untuk memastikan lulusan mereka benar-benar sukses di pasar kerja. Ini akan memicu kompetisi sehat antar-univeritas, bukan lagi soal prestise abstrak, tapi soal hasil yang lebih terukur: produktivitas dan kontribusi lulusannya dalam ekonomi secara keseluruhan.

3. Buka regulatory sandbox untuk ISA swasta. Sama seperti bagaimana OJK dan BI membuka jalan bagi inovasi di fintech, pemerintah bisa menciptakan ruang aman bagi aktor swasta untuk bereksperimen dengan ISA. Di bawah pengawasan OJK, beberapa perusahaan terpilih—bisa startup edtech, lembaga filantropi, atau investment fund—dapat menawarkan produk ISA ke publik dalam skala terbatas. Pemerintah bisa menetapkan pagar pengaman dasar (mis. persentase pendapatan maksimal 15%, batas atas pembayaran 2x lipat, dll..) sambil membiarkan pasar menemukan modal yang paling efisien. Ini adalah cara cepat untuk melihat inovasi dan variasi produk, sekaligus cara bagi regulator untuk belajar bagaimana cara mengawasi pasar yang baru ini.

Pada akhirnya, yang harus kita ingat adalah ini bukan sekadar soal uang dan keuntungan. Tapi, ini adalah soal mendesain sistem yang baik: sistem yang menyelaraskan insentif23, menghargai risiko, memberikan pilihan, dan menyalurkan informasi yang jernih. Membuka pintu bagi ekuitas dalam pendidikan bukan berarti negara lepas tangan begitu saja. Sebaliknya, ini adalah cara bagi negara untuk berperan lebih strategis—sebagai regulator, fasilitator, dan investor awal yang cerdas.

Kita tidak dapat terjebak dalam biner “swastanisasi” vs “nasionalisasi”, atau “bayar” vs “gratis”. Daripada tenggelam dalam perdebatan itu, kita bisa menciptakan ekosistem pendidikan dimana mahasiswa punya lebih banyak pilihan, universitas punya insentif untuk menjadi lebih baik, dan masyarakat secara keseluruhan menuai hasil dari potensi sumber daya manusia yang termaksimalkan.

3

Walaupun arguably di sisi pendidikan dasar dan menengah, kita secara konsisten berada di bagian paling bawah di peringkat PISA. Kita juga berada tepat di tengah di distribusi beberapa metrik penting yang menghitung kualitas sumber daya kita, terutama yang relevan bagi sektor pendidikan: expected years of school, harmonized test scores, learning-adjusted years of school.

Yang agak striking, jika kita bandingkan berapa lama siswa dididik vs bagaimana performansinya ekivalennya dalam tahun pendidikan, ada rerata gap sebesar ~4,4 tahun.

Dalam kata lain, walaupun kita punya wajib belajar sampai kelas 12 SMA, performa pelajar kita lebih mirip seakan mereka baru berada di kelas 8 SMP.

6

Komik xkcd wajib:

8

Dari laporan Bank Dunia ini pada 2009, “A distinctive feature of tertiary education financing in Indonesia is its heavy reliance on private funding. Of the 1.2% of GDP allocated to tertiary education, a substantial 0.9%—or three-quarters—is contributed by private sources. This funding primarily comes from households in the form of tuition and other fees, making Indonesia's private share of tertiary education financing one of the highest in the world.”

11

Gambar yang mungkin bisa bikin ini lebih visceral:

Kebijakan efisiensi2 yang telah disampaikan di awal tahun menunjukkan kehendak Pemerintah mengatur ulang anggaran yang telah direncanakan oleh Pemerintah sebelumnya. KEM PPKF 2026 menjadi kesempatan pertama Pemerintah saat ini merencanakan sendiri anggaran yang akan dilaksanakannya.

Bapak Putut Hari Satyaka, Deputi Bidang Pembiayaan dan Investasi Pembangunan Kementerian PPN/Bappenas, menyampaikan bahwa Pagu Indikatif 2026 yang pada saat itu sedang disusun bersifat baseline paska efisiensi 2025, dengan kemungkinan diefisienkan lebih lanjut, sehingga belum dapat memenuhi kebutuhan Prioritas Nasional dalam Rancangan Awal Rencana Kerja Pemerintah (RKP) tahun 2026. Pagu Indikatif ini akan terus bergerak seiring proses penyusunan RKP dan APBN.

Atur Ulang Belanja K/L

KEM PPKF 2026 mengusung Tema Kedaulatan Pangan, Energi, dan Ekonomi. Sesuai dengan tema ini, Pemerintah menetapkan sembilan Kebijakan Khusus Belanja K/L dalam rangka menguatkan tema/sektor yang mendukung prioritas pembangunan, Arahan Presiden, dan tematik APBN. Kebijakan Khusus Belanja K/L melalui strategi ekonomi dan fiskal yang meliputi :

1. Ketahanan Pangan

2. Ketahanan Energi

3. Swasembada Air

4. Percepatan Perluasan MBG

5. Perluasan Akses dan Kualitas Pendidikan

6. Peningkatan Kualitas dan Akses Kesehatan

7. Pembangunan Desa, Koperasi, dan UMKM

8. Pertahanan Semesta

9. Percepatan Investasi dan Perdagangan Global

Meskipun KEM PPKF 2025 menjelaskan bahwa total Belanja Negara terus meningkat, Pagu Indikatif Belanja K/L 2026 tidak mengalami perubahan signifikan dibandingkan tahun-tahun sebelumnya, Mengingat ukuran Kabinet Merah Putih yang besar, dan prioritas terhadap Program unggulan seperti MBG, maka total anggaran yang sama perlu didistribusikan ke lebih banyak pihak dan program. Meskipun Pagu Indikatif KEM PPKF ini baru bersifat… indikatif, sulit melihat total Belanja K/L akan ditambah secara signifikan untuk memenuhi kebutuhan Prioritas Nasional.

Karenanya, melihat perubahan anggaran seluruh K/L3, sebagian besar K/L memang mengalami pengurangan anggaran dibandingkan dengan APBN 2025. Dari 98 K/L dengan Bagian Anggarannya tersendiri:

1. 77 K/L mengalami pengurangan anggaran

2. 21 K/L mengalami penambahan anggaran

Badan Gizi Nasional (BGN) menerima tambahan anggaran paling besar senilai Rp 146,86 Triliun, mencapai total anggaran Rp 217,86 Triliun. Hal ini sesuai dengan prioritas Percepatan Perluasan MBG.

Di sisi lain, pengurangan anggaran bervariasi dari hanya -0.37% (Kementerian LH) hingga -86% (BNPB). Dengan variasi yang cukup besar ini, perlu ditelusuri lebih lanjut detail anggaran yang dipotong. Setiap K/L setidak-tidaknya memiliki 2 Program, dengan 3 jenis program yang mungkin4 yaitu:

1. Dukungan Manajemen, yaitu program yang menampung kegiatan-kegiatan pendukung pelaksanaan fungsi K/L dan administrasi pemerintahan. Program ini antara lain memuat belanja pegawai (gaji dan tunjangan ASN), operasional dan pemeliharaan kantor, kehumasan, protokoler, pendidikan dan pelatihan ASN, dan pendidikan kedinasan. Setiap K/L selalu memiliki Dukungan Manajemen.

2. Program Teknis untuk kegiatan yang sesuai dengan tugas dan fungsi K/L tersebut.

3. Program Lintas untuk kegiatan-kegiatan yang pelaksanaannya bersifat lintas sektor/bidang dan dilakukan beberapa K/L.

Pada KEM PPKF 2026 juga memberikan detail program per K/L yang akan dilaksanakan dan pagu indikatifnya. Dilihat dari seluruh Program K/L5, sebagian besar Program juga mengalami pengurangan anggaran.

Dari 109 Program:

1. 85 Program mengalami pengurangan anggaran

2. 4 Program beranggaran sama/bersifat baru

3. 20 Program mengalami penambahan anggaran

Program Dukungan Manajemen, yang menyerap 34,24% dari total belanja K/L (Rp 399,87 Triliun), mengalami pengurangan sebesar -4,07%. Hal ini mengindikasikan perlunya efisiensi fasilitas perkantoran di tengah penambahan ASN baru di pertengahan dan akhir tahun 2025.

Program Pemenuhan Gizi Nasional yang dikelola BGN mendapatkan tambahan anggaran sebesar Rp 146,83 Triliun (menyisakan tambahan Rp 0,03 Triliun untuk Dukungan Manajemen BGN).

Yang menjadi perhatian khusus adalah, terdapat Program yang anggarannya dikurangi lebih dari setengahnya, hingga Program dengan anggaran 0 Rupiah.

Kementerian Luar Negeri, Kementerian Keuangan, dan Kementerian Komunikasi Digital, memiliki Program dengan anggaran 0 Rupiah, meski masih memiliki Program non-Dukungan Manajemen lainnya yang beranggaran.

Namun, terdapat 23 K/L yang tidak memiliki anggaran Program non-Dukungan Manajemen.

Memahami Pengurangan Pagu Indikatif Non-Dukungan Manajemen

1. Program Berkala
   KPU dan Bawaslu tidak mendapatkan anggaran non-Dukungan Manajemen, kemungkinan terkait dengan Pemilu dan Pilkada berikutnya baru akan diselenggarakan pada tahun 2029.

2. Pengalihan/Pelaksanaan Program oleh K/L lain

   Program Ketersediaan, Akses dan Konsumsi Pangan Badan Pangan Nasional, dapat dilaksanakan oleh Kementerian Pertanian dan Badan Karantina Indonesia dengan program yang sama. Mudah juga dibayangkan bahwa Program Pemenuhan Gizi Nasional BGN mendukung Program tersebut.
   
   Program Pengembangan dan Pengawasan BUMN Kementerian BUMN memiliki Pagu Indikatif 0 Rupiah. Dapat diduga bahwa fungsi tersebut akan mengandalkan dana yang dikelola Danantara dan berada di luar pembukuan APBN.

   
   Program Ketahanan Bencana Badan Nasional Penanggulangan Bencana kemungkinan dapat dilaksanakan oleh Basarnas (Program Pencarian dan Pertolongan, menurun 56,4% dari Rp 642 M ke Rp 279,7 M), dan Kementerian Lingkungan Hidup (Program Ketahanan Bencana dan Perubahan Iklim, meningkat 40% dari Rp 29,3 M ke Rp 40,9 M), atau mobilisasi sumber daya Kepolisian/TNI-Kemenhan dalam keadaan mendesak.

3. Koordinasi Pelaksanaan Kebijakan Kemenko

   Kementerian Koordinator secara umum tidak memiliki anggaran non-Dukungan Manajemen. Hal ini memberikan indikasi perubahan pendekatan koordinasi untuk lebih mengandalkan sumber daya K/L teknis. Terdapat pengecualian Kemenko Bidang Hukum, HAM, Imigrasi, dan Pemasyarakatan yang anggaran non-Dukungan Manajemen meningkat 1.252% dari Rp 2,5 Miliar menjadi Rp 33,58 Miliar.

4. Belum Terbiayainya Prioritas Pembangunan

   Teridentifikasi beberapa fungsi yang masuk dalam Kebijakan Khusus Belanja K/L, namun tidak tergambarkan dalam Pagu Indikatif K/L terkait. Kementerian Investasi dan Hilirisasi tidak mendapatkan Pagu Indikatif untuk Program Penanaman Modal dan Hilirisasi, serta Kementerian Perdagangan yang Pagu Indikatif Perdagangan Luar Negeri-nya hanya mendapatkan Rp 2,3 Miliar, berkurang 98,99% dari tahun sebelumnya (Rp 227,1 Miliar), meskipun keduanya mendukung Kebijakan Khusus Belanja K/L Percepatan Investasi dan Perdagangan Global.

5. Terpangkasnya Kapasitas Penegakan Hukum

   Hal yang menjadi perhatian penulis adalah kapasitas K/L penegakan hukum. Mahkamah Agung, Komisi Pemberantasan Korupsi, Komisi Yudisial, Lembaga Perlindungan Saksi dan Korban, serta Pusat Pelaporan dan Analisis Transaksi Keuangan tidak mendapatkan Pagu Indikatif untuk Program Non-Dukungan Manajemennya. Hal ini memunculkan kekhawatiran kapasitas K/L tersebut dalam melaksanakan fungsinya, terutama yang membutuhkan fasilitas dan aset lapangan di luar perkantoran.

   Sebagai ilustrasi skenario yang mungkin terjadi: bagaimana jika dua pejabat publik diketahui akan melakukan transaksi suap di wilayah jauh dari Jakarta? KPK yang tidak memiliki kator pusat di Jakarta. Hal ini mendorong KPK jika ingin melaksanakan Operasi Tangkap Tangan perlu bekerja sama dengan Kejaksaan dan Kepolisian yang memiliki perwakilan di daerah (yang juga mengalami pemotongan anggaran dan terbatas kapasitasnya). Khawatirnya, hal ini akan memberikan insentif bagi pejabat publik yang berniatan buruk untuk melakukan pertemuan di luar Jakarta untuk menyulitkan penegak hukum.

Transfer ke Daerah : Transfer ke Pusat

Efisiensi tidak hanya dilakukan pada Belanja K/L, tetapi juga untuk Transfer ke Daerah. Pagu Indikatif Transfer ke Daerah 2026 menurun dibandingkan dengan tahun-tahun sebelimnya. Dana Alokasi Umum yang konsisten meningkat, kini direncanakan untuk berkurang. Perubahan terbesar terjadi pada Dana Bagi Hasil, dengan KEM PPKF 2026 merujuk bahwa fluktuasi ini adalah konsekuensi tren penerimaan negara yang dibagihasilkan6.

Dana Alokasi Khusus di tahun 2026 memiliki Pagu Indikatif Rp 151,5 Triliun, lebih rendah dari tahun-tahun sebelumnya. Selain itu, KEM PPKF 2026 tidak menuliskan indikasi bidang-bidang DAK Fisik yang akan diadakan pada tahun 2026, tidak seperti KEM PPKF sebelumnya. DAK terkait Bantuan Operasional Satuan Pendidikan, Tunjangan Guru ASN Daerah, dan Bantuan Operasional Kesehatan dapat diduga akan terus diadakan pada tahun 2026. Jika demikian dan untuk ketiga DAK tersebut nilainya sama seperti tahun kemarin, maka sisa Pagu Indikatif yang tersisa untuk DAK Fisik dan Non Fisik Lainnnya hanyalah Rp 9.2 Triliun. Hal ini mengindikasikan sangat terbatasnya DAK Fisik yang akan dilaksanakan, mengurangi pembangunan fisik infrastruktur yang menjadi kewenangan Pemerintah Daerah.

Banyak yang Tidak Terbiayai, Apa Tahap Selanjutnya?

KEM PPKF 2026 adalah permulaan dari perencanaan dan penganggaran Pemerintah tahun depan. Direktur Penyusunan APBN Kemenkeu, Bapak Rofyanto Kurniawan, menyampaikan jadwal pembahasan pembicaraan pendahuluan RAPBN TA 2026 dan RKP Tahun 2026 bersama dengan DPR. Bapak Putut Hari Satyaka juga memberikan linimasa perencanaan TA 2026.

Masyarakat dan pelaku pembangunan non pemerintah yang memiliki aspirasi atau pandangan terkait bagaimana anggaran Republik ini patutnya didistribusikan perlu memperhatikan siklus perencanaan dan penganggaran ini untuk memastikan advokasi yang dilakukan lebih tajam dan tepat sasaran. Rapat Kerja Komisi-Komisi DPR dengan mitra kerjanya pada 7-11 Juli 2025 menjadi kesempatan pertama K/L untuk menjelaskan dampak Pagu Indikatif dan efisiensi yang berlanjut ini terhadap kinerja K/L-nya kepada DPR dan ke publik (biasanya disiarkan langsung pada TVR Parlemen). Rencana Kerja Pemerintah dan Rencana Kerja K/L juga akan memberikan gambaran terkait kegiatan-kegiatan spesifik yang mengalami efisiensi, dan perlu diidentifikasi dan dipahami pelaku pembangunan non pemerintah sesegera mungkin setelah dibuat publik.

Tidak sedikit juga pihak yang menyampaikan pandangan dan pertimbangannya terkait kekhawatiran terhadap Institusi™ Republik ini, salah satunya adalah Bapak Yanuar Nugroho, dalam kolomnya di Kompas bertajuk Matinya Teknokratisme dalam Pragmatisme Politik Prabowo. Salah satu hal yang ditekankan dalam kolom ini adalah kapasitas institusi perencanaan dalam melakukan fungsinya untuk menyusun kebijakan strategis.

Institusi perencanaan pembangunan Indonesia saat ini berdiri di atas UU 25/2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN), yang merupakan salah satu manifestasi Reformasi Republik. Hal ini menggantikan tatanan Garis Besar Haluan Negara (GBHN), mengikuti konsensus nasional pengaturan ulang relasi antara MPR dan Presiden, memperkuat sistem presidensial dengan presiden yang dipilih langsung oleh rakyat.

Selama 20 tahun terakhir, telah terdapat 2 Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN), 5 Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN), dan lebih dari 20 Rencana Kerja Pemerintah (RKP).

Dari rencana ke rencana, Institusi melakukan berbagai tindakan untuk memastikan (pemahamannya terhadap) tujuan Institusi ini dapat berlangsung dengan semakin baik, termasuk tindakan-tindakan yang tidak dispesifikan, atau bahkan diniatkan, oleh para pembuat kebijakan yang menyusun Institusinya di awal.

Tulisan ini akan menelusuri (beberapa) cara-cara Institusi perencanaan pembangunan Indonesia telah memperkuat dirinya melalui peninjauan rencana-rencana pembangunan, dan menelusuri lebih lanjut pertanyaan-pertanyaan yang muncul dari dan pada tulisan sebelumnya, “Apa yang Prioritas, Jika Semua Prioritas?”.

Sebelum Memulai : Institusi dan Fungsi Administrasi-Kebijakan

While it has been government policy to regard policy as a responsibility of Ministers and administration as a responsibility of Officials, the questions of administrative policy can cause confusion between the policy of administration and the administration of policy. Especially when responsibility for the administration of the policy of administration, conflicts or overlaps with, responsibility for the policy of the administration of policy.
— Sir Humphrey Appleby dalam Yes Minister.

Kutipan Sir Humphrey dari serial komedi “Yes Minister” ini, walau terdengar hanya sebagai permainan kata, menggambarkan persoalan fundamental dalam birokrasi: batas antara pembuatan kebijakan dan pengelolaan administrasinya.

Siapa yang menentukan arah kebijakan Republik? Presiden yang dipilih langsung rakyat, Menteri yang ditunjuk Presiden, atau Institusi Republik (termasuk birokrat karier) yang mengelola implementasinya dari hari ke hari?

Pertanyaan ini semakin relevan dalam konteks Institusi perencanaan pembangunan Indonesia. Sebagai Institusi yang harus menyusun perencanaan jangka panjang (20 tahun) melampaui periode jabatan seorang Presiden, dan tetap berada di bawah kekuasaan eksekutif, Institusi perencanaan berada pada posisi unik. Di satu sisi, ia harus merumuskan kebijakan yang konsisten melampau siklus politik elektoral, dan di saat yang sama tetap merupakan bagian dari kabinet yang bertanggung jawab kepada Presiden terpilih.

Setelah tidak ada GBHN, Institusi perencanaan pembangunan juga tidak lagi didasarkan pada kesepakatan politik di badan legislatif. Ia memiliki memori institusional yang terkumpul dari periode ke periode. Sehingga, Institusi perencanaan pembangunan ini tidak hanya berlaku sebagai administrator pasif, tetapi secara aktif membentuk kebijakan dalam ruang-ruang yang tidak secara langsung dibatasi oleh Presiden.

Tulisan ini tidak akan dapat menjawab sepenuhnya kekhawatiran yang diungkapkan Pak Yanuar Nugroho dalam kolomnya di Kompas tentang melemahnya perumusan kebijakan berbasis perencanaan teknokratis. Fokus pada tulisan ini adalah dimensi administratif dan tata kelola perencanaan: bagaimana institusi perencanaan memperkuat posisinya melalui perluasan mandat kelembagaan, mekanisme prosedural, relasi publik, dan cara-cara lainnya yang sering luput dari perhatian publik.

Tulisan ini akan menelusuri bagaimana Institusi perencanaan pembangunan Indonesia telah mengembangkan dan memperkuat posisinya bukan hanya melalui substansi rencana yang disusun, tetapi juga melalui cara-cara administrasi yang tampak teknis namun memiliki implikasi signifikan terhadap relasi kekuasaan, koordinasi antar-lembaga, dan keterlibatan masyarakat.

Tulisan ini juga akan mengeksplorasi mekanisme-mekanisme administratif dalam RPJPN 2025-2045 dan RPJMN 2025-2029 yang mungkin tidak mendapat sorotan utama dalam perdebatan publik, namun memiliki peran penting dalam memahami dinamika institusional perencanaan pembangunan di Indonesia.

Memperluas Mengembalikan Amanat Undang-Undang Dasar pada RPJPN 2025-2045

GBHN ditetapkan oleh MPR yang juga merupakan lembaga yang mengubah dan menetapkan UUD1. Setiap GBHN sejak 1960 hingga yang terakhir di tahun 1999 semua merujuk kepada pembukaan UUD 1945 sebagai pertimbangan dan alasan pembentukannya. SPPN dan RPJPN sebagai penerusnya juga mewariskan semangat yang sama untuk merujuk pembukaan UUD 1945 sebagai pertimbangan dan alasan pembentukannya.

Pertimbangan ini adalah sesuatu yang disebut sebagai konsideran, hal yang menjadi alasan pembentukan PUU2, dan memuat unsur filosofis, sosiologis, dan yuridis. Unsur filosofis, maksudnya adalah “pandangan hidup, kesadaran, dan cita hukum yang meliputi suasana kebatinan serta falsafah bangsa Indonesia yang bersumber dari Pancasila dan Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945”3.

Berbeda dengan pada saat Orde Lama yang merujuk Pembukaan UUD 1945 dari lensa konsep Amanat Penderitaan Rakyat dan Orde Baru yang merujuk secara umum, perencanaan pembangunan nasional paska Reformasi membuat rujukan spesifik.

SPPN tidak merujuk secara langsung Pembukaan UUD 1945, tetapi mereiterasi seluruh aspek masyarakat yang digambarkan Pembukaan UUD 1945. Sedangkan, RPJPN 2005-2025 merujuk langsung Pembukaan UUD 1945, tetapi hanya terkait pewujudan masyarakat adil dan makmur, tanpa aspek-aspek lainnya. Hal ini sejalan dengan rujukan urusan negara yang menjadi fokus RPJPN 2005-2025 (akan dijelaskan kemudian). RPJPN 2025-2045 merujuk langsung Pembukaan UUD 1945 dan menuliskan seluruh aspek.

Selain konsideran, terdapat dasar hukum yang memuat dasar kewenangan pembentukan PUU dan PUU yang memerintahkan pembentukan PUU4. Kewenangan MPR membentuk GBHN utamanya adalah amanat eksplisit UUD 1945 sebelum amandemen. UU SPPN dan RPJPN tidak memilki amanat eksplisit yang sama. UU SPPN dan RPJPN merujuk bukan hanya kewenangan lembaga negara dalam membentuk peraturan perundang-undangan, tetapi juga ketentuan UUD 1945 terkait urusan negara yang dimaksudkan dalam UU tersebut.

Seluruh GBHN di era Orde Lama dan Orde Baru menjadikan ketentuan Pasal 3 UUD 1945 sebagai rujukan utama. Namun, Orde Baru juga memiliki Garis-Garis Besar Pola Pembangunan Nasional Semesta Berencana Tahapan Pertama5 1961-1969 yang ditetapkan oleh MPR sebagai salah satu pelaksanaan dari GBHN Manipol. GBPPN Semesta ini merujuk kepada pasal-pasal urusan negara dan hak asasi manusia dalam UUD 1945.

SPPN dan RPJPN tidak memiliki amanat langsung dari UUD 1945 seperti GBHN. Dalam pelaksanaannya, UU SPPN dan RPJPN merujuk bukan hanya pasal terkait kewenangan pembentukan UU dan relasi Pemerintah Pusat dengan Daerah, tetapi juga terkait urusan negara dan hak asasi manusia. RPJPN 2005-2025 memiliki karakteristik yang sangat spesifik dalam dasar hukumnya, hanya merujuk pada Pasal 33 UUD 19945 (di luar pasal-pasal prosedural terkait pembentukan PUU dan relasi Pemerintah Pusat dengan Daerah). Pilihan untuk hanya merujuk Pasal 33 UUD 1945 ini mengindikasikan fokus singular pada pembangunan ekonomi sebagai prioritas utama, meskipun dalam praktiknya substansi perencanaan RPJPN 2005-2025 mencakup berbagai aspek pembangunan lainnya.

Berbeda dengan pendahulunya, RPJPN 2025-2045 menunjukkan ekspansi dasar hukum yang signifikan, mengikuti konsiderannya. Perluasan rujukan konstitusional ini menggambarkan pergeseran paradigma (atau jika tidak, pengukuhan terhadap paradigma yang dijalankan pada perencanaan terdahulu mengingat luasnya substansi yang direncanakan) pembangunan yang mencakup semua.

Hal ini dapat dipahami sebagai intensi dan ambisi Pemerintah dan DPR untuk menyatakan bahwa RPJPN 2025-2045 merupakan manifestasi dari hampir seluruh mandat konstitusional negara terkait aspek-aspek kehidupan bernegara.

Dengan merujuk lebih banyak pasal UUD 1945, RPJPN 2025-2045 mengklaim legitimasi konstitusional yang lebih kuat dibanding pendahulunya. Perluasan ini memberikan justifikasi dan penegasan terhadap intervensi perencanaan pembangunan dalam aspek kehidupan bernegara di luar urusan ekonomi.

Ke depan, menarik untuk memerhatikan cara penerjemahan landasan konstitusional tersebut ke dalam implementasi pembangunan yang nyata. Tantangan utama akan terletak pada kapasitas Institusi untuk mengoordinasikan dan mengimplementasikan agenda pembangunan yang lebih komprehensif, menjaga keselarasan perluasan rujukan konstitusional dengan alokasi sumber daya dan prioritas pembangunan aktual di lapangan.

RPJPN 2025-2045 sebagai ‘Wasit’ Pemilihan Umum

Pada konsideran UU 59/2024 tentang RPJPN 2025-2045 dapat juga ditemukan konsideran unsur yuridis6 baru yang tidak ada pada GBHN, SPPN, maupun RPJPN 2005-2025, yaitu terkait hubungan RPJPN 2025-2045 dengan Presiden, Gubernur, dan Walikota/Bupati. Konsideran ini dimanifestasikan dalam Pasal 13 yang menetapkan RPJPN 2025-2045 sebagai pedoman penyusunan visi, misi, dan program dalam persyaratan pencalonan, materi kampanye, dan materi debat. Walaupun demikian, konsep keterkaitan visi, misi, dan program dengan RPJPN sebenarnya bukanlah hal baru.

Konsep ini disampaikan dalam penjelasan UU 7/2017 tentang Pemilihan Umum, terutama penjelasan Pasal 274 ayat (1) huruf c, yang menyampaikan bahwa visi dan misi sebagai materi kampanye Pasangan Calon harus7 mengacu pada RPJPN 2005-2025. Namun ada persoalan terhadap penjelasan UU 7/2017 ini, yaitu:

1. Jika penyusun PUU berniat agar visi dan misi Pasangan Calon Presiden dan Wakil Presiden harus mengacu RPJPN, yang artinya adalah menjadikannya suatu norma hukum, maka sepatutnya penyusun PUU meletakannya pada batang tubuh peraturan dan bukan pada penjelasan. Hal ini mengingat bahwa penjelasan befungsi sebagai tafsir resmi atas norma tertentu dalam batang tubuh8, tidak dapat digunakan sebagai dasar hukum peraturan lebih lanjut, serta tidak boleh mencantumkan rumusan yang berisi norma910. Ketentuan ini sebenarnya ditegaskan ulang dalam batang tubuh Peraturan KPU 15/2023 Pasal 22 ayat (2) yang mengatur visi, misi, dan program Pasangan Calon Presiden dan Wakil Presiden disusun mengacu RPJPN (tanpa kata harus).

2. Terdapat kesalahan dalam perujukan penjelasannya. Penjelasan Pasal 274 ayat (1) huruf c UU 7/2017 tentang Pemilihan Umum memang menjelaskan visi, misi, dan program Pasangan Calon, namun ketentuan di batang tubuh Pasal 274 ayat (1) huruf c sebenarnya mengatur visi, misi, dan program kampanye Perseorangan calon anggota DPD. Visi, misi, dan program Pasangan Calon Pemilu Presiden dan Wakil Presiden diatur dalam Pasal 274 ayat (1) huruf a.

3. RPJPN yang dirujuk dalam penjelasan ini adalah spesifik UU 17/2007 tentang RPJPN 2005-2025. Ketentuan Peraturan KPU 15/2023 sebenarnya tidak mengatur periode RPJPN yang diacu.

Sehingga, norma hukum di level Undang-Undang untuk RPJPN (utamanya RPJPN 2025-2045) sebagai acuan visi, misi, dan program Pasangan Calon Presiden dan Wakil Presiden dapat diragukan oleh berbagai pihak.

Dalam konteks Pemilu 2024, keraguan ini ditingkatkan oleh kenyataan bahwa pada saat Sosialisasi RPJPN 2025-2045 dan RPJMN Teknokratik 2025-2029 kepada Partai Politik, RPJPN 2025-2045 sendiri statusnya masih dalam pembahasan dan belum ditetapkan menjadi Undang-Undang.

Beda soal dengan Pemilihan Kepala Daerah. Perppu 1/2014 (yang ditetapkan oleh UU 1/2015) dan Peraturan KPU 13/2024 di batang tubuhnya sudah menetapkan norma bahwa Calon Kepala Daerah wajib11 menyampaikan visi dan misi sebagai materi kampanye yang disusun berdasarkan RPJP Daerah, bukan RPJP Nasional.

RPJPN 2025-2045 mengubah norma ini sehingga penyusunan visi, misi, dan program kerja memedomani RPJPN. Dalam penjelasan Pasal 13 huruf b UU 59/2024 tentang RPJPN 2025-2045, disampaikan bahwa hal ini bermaksud untuk menciptakan kesinambungan perencanaan pembangunan nasional dan daerah.

Tentu, terdapat diskusi yang dapat dipantik terkait otonomi daerah. Perlu diingat juga bahwa ketentuan ini memperkuat mekanisme yang sudah ada, di mana RPJPD itu sendiri harus mengacu atau berdasar hukum pada RPJPN.

Dari catatan ini semua, dapat dipahami alasan atau intensi penyusun UU 59/2024 tentang RPJPN ingin menyisipkan norma terkait visi, misi, dan program Presidan dan Kepala Daerah. Berbeda dengan UU terkait Pemilu maupun Pilkada yang hanya mengaitkan materi kampanye berupa visi, misi, dan program yang disusun mengacu RPJPN (via penjelasan UU), RPJPN 2025-2029 juga mengatur bahwa visi, misi, dan program yang digunakan dalam persyaratan pencalonan dan materi debat perlu mengacu RPJPN. Kedua ketentuan ini sebenarnya pengukuhan ulang ketentuan yang diatur dalam Peraturan Komisi Pemilihan Umum12 atau merupakan ketentuan untuk memastikan visi, misi, dan program di setiap tahapannya bersifat konsisten.

Peneguhan ketentuan yang sudah ada pada PUU sebelumnya ini dapat dengan mudah diduga sebagai bentuk “penguatan” institusi perencanaan (dan dengannya, teknokrasi) dalam demokrasi Republik ini. Meskipun demikian, beberapa pihak, utamanya anggota-anggota Badan Legislatif DPR yang menjalankan penyusunan ini memiliki beberapa pandangan yang menarik13 (setidaknya sebelum pada akhirnya menyepakati versi yang disahkan menjadi UU 59/2024) terkait relasi teknokrasi dan demokrasi yang didemonstrasikan oleh ketentuan ini.

1. Satu-satunya dasar hukum yang sah, valid, konstitusional, wajib, dan utama adalah UUD NRI 1945. Segala visi, misi, dan program yang tidak sesuai dengan konstitusi adalah penyelewangan cita-cita bangsa. (Fraksi PKS)

2. Menyusun visi, misi, dan program kerja secara bebas dan mandiri adalah hak sipil politik yang dijamin konstitusi, di antaranya Pasal 28C, 28D ayat (3), 28E ayat (2) dan (3), dan 28F (Fraksi PKS)

3. RPJPN seharusnya mengikat penyelenggara negara, bukan calon yang belum pasti terpilih (Fraksi PKS)

4. Peserta Pemilu harus menawarkan ide-ide otentik, tidak hanya “mencontek” PUU, dan ini yang dinilai masyarakat untuk dipilih atau tidak (Fraksi Golkar)

5. Bagaimana jika peserta Pemilu mengkritisi RPJPN sehingga visi, misi, dan program hendak mengevaluasi RPJPN? (Fraksi Nasdem)

6. Tanpa dinyatakan, semua Presiden, Wakil Presiden, bahkan MK harus menghormati dan menjalankan tugas dan fungsinya sesuai Undang-Undang (Fraksi PKB)

7. Tidak etis kebijakan yang belum disahkan (RUU RPJPN pada saat itu) mengintervensi proses yang sudah berjalan dan disepakati DPR-Pemerintah (Pemilu 2025) (Fraksi PKS)

UU 59/2024 tentang RPJPN 2025-2029 ditetapkan pada September 2024, setelah tahapan Pemilu 2024 sudah hampir selesai dan tinggal menunggu inaugurasi Presiden-Wakil Presiden baru serta saat tahapan Pilkada sedang berjalan. Implementasi penegasan mandat ini oleh Institusi™ masih menjadi hal yang perlu dicermati ke depannya, apakah seperti yang sudah-sudah sebelumnya atau ada pendekatan yang berbeda dan/atau meluas. Apapun mekanisme yang nantinya akan dilaksanakan untuk memastikan pemenuhan ketentuan ini, seseorang dapat dipahami untuk berharap tidak ada shenanigans yang membuat interpretasi terhadap ketentuan ini meluas sedemikian rupa sehingga jika Institusi menilai visi-misi-program tidak cukup berpedoman pada RPJPN 2025-2045 maka dianggap tidak memenuhi persyaratan pencalonan/tidak layak sebagai kampanye/tidak layak diperdebatkan, yang mencegah setiap warga negara untuk menentukan keputusan untuk dirinya sendiri.

Koordinasi Pembangunan oleh Kabinet yang Besar di Negara yang Besar

Tidak ada yang memimpin sendirian, termasuk Presiden Republik ini. Dalam pelaksanaan pemerintah, Presiden dibantu oleh kabinet, yang juga dibantu oleh kementerian/lembaganya masing-masing.

Permasalahan koordinasi muncul secara natural karena setiap pihak, dari Presiden, Kabinet, Menteri, Kementerian, Eselon 1, hingga staf teknis memilih strategi berdasarkan informasi yang dapat diaksesnya, dan akses informasi selalu tidak setara. Salah satu cara untuk mempermudah koordinasi adalah memiliki rujukan yang sama (meskipun ini belum tentu menyelesaikan masalah perbedaan interpretasi, insentif, dst) yang dalam Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional dicoba dilaksanakan dengan RPJPN dan RPJMN.

Persoalan koordinasi ini juga terasa pada Pemerintahan hari ini, dengan Kabinet Merah Putih periode 2025-2029 mencatatkan salah satu kabinet terbesar yang Republik ini miliki paska Reformasi. Dengan banyaknya anggota kabinet, ditambah hampir setiap kementerian memiliki setidaknya satu wakil menteri, dan urusan kementerian yang akan beririsan dan terkait, koordinasi Pemerintah Pusat akan lebih kompleks dibandingkan kabinet-kabinet sebelumnya sejak Reformasi Republik ini.

Pada UU 59/2024 tentang RPJPN 2025-2045, diatur bahwa penyusunan Rencana Strategis Kementerian/Lembaga (Renstra K/L, rencana 5 tahunan) memuat indikator kinerja utama yang ditetapkan dalam RPJM Nasional dan digunakan sebagai pengukuran kinerja K/L14. Ketentuan ini dilaksanakan oleh Perpres 12/2025 tentang RPJMN 2025-2029, yang menetapkan K/L koordinator dan K/L pengampu pada masing-masing Prioritas Nasional15, dan mengaitkan indikator-indikator pada tiap hirarki Prioritas Nasional kepada suatu K/L tertentu16.

Hal ini berbeda dengan RPJMN 2020-2024 yang walau juga memiliki indikator, tidak menetapkan K/L yang bertanggung jawab dalam pencapaiannya. Untuk memastikan indikator ini menjadi insentif bagi K/L untuk diikuti, salah satunya adalah kesesuaian peran K/L dalam pelaksanaan RPJMN dan capaian kinerjanya menjadi salah satu unsur usulan penyesuaian tunjangan kinerja per K/L17.

Selain itu, RPJMN 2025-2029 juga memperkuat Institusi perencanaan pembangunan dengan ketentuan baru terkait koordinasi K/L dalam penyusunan Renstra K/L, yaitu :

1. K/L wajib18 berkonsultasi dan berkoordinasi dengan K/L koordinator pada masing-masing Prioritas Nasional.

2. K/L wajib berkonsultasi, berkoordinasi, dan mendapatkan persetujuan Menteri Perencanaan Pembangunan Nasional.

Kewajiban Konsultasi-Koordinasi K/L Koordinator

Seperti yang telah disampaikan pada tulisan sebelumnya, setiap Prioritas Nasional memiliki sasaran dan indikator. Jika setiap sasaran dan indikator di level Prioritas Nasional secara tepat dan runut dijabarkan oleh sasaran dan indikator di level lebih bawah (Program Prioritas dan Kegiatan Prioritas), dapat dengan mudah dipahami bahwa kewajiban koordinasi dengan Kementerian Koordinator bisa membantu penajaman Renstra dan kegiatan setiap K/L yang mendukung Prioritas Nasional tersebut. Meskipun demikian, terdapat kasus tepi yang perlu menjadi perhatian Institusi perencanaan pembangunan nasional, terkait dengan konsistensi tugas dan fungsi tiap-tiap K/L.

Sebagai contoh adalah keterkaitan antara Kementerian Koordinator Bidang Pangan dan Badan Gizi Nasional, lembaga yang dikoordinasikannya sesuai dengan Perpres 147/2024. Kementerian Koordinator Bidang Pangan dalam RPJMN 2025-2029 hanya mengampu indikator Prioritas Nasional 2. Sedangkan, program Makan Bergizi Gratis yang diampu oleh Badan Gizi Nasional berada di Prioritas Nasional 4, yang indikator Prioritas Nasionalnya diampu oleh Kementerian Koordinator Bidang Pembangunan Manusia dan Kebudayaan.

Sehingga, dalam konteks penyusunan Renstra BGN, BGN secara lembaga dikoordinasikan oleh Kemenko Bidang Pangan, dan secara dukungan RPJMN dikoordinasikan oleh Kemenko Bidang Pembangunan Manusian dan Kebudayaan. Pertanyaan yang mungkin muncul dari kondisi ini adalah penyelesaian perbedaan pendapat (jika ada) di antara dua Kementerian Koordinator (mengingat kemungkinan terdapat perbedaan insentif di antara keduanya) dan konsekuensinya terhadap kinerja K/L pelaksana.

Contoh ini menunjukkan kemungkinan K/L pelaksana perlu memperhatikan dua atau lebih Kementerian Koordinator dalam penyusunan Renstra-nya. Tentu, pelaksanaan konsultasi dan koordinasi ini tidak serta merta menyebabkan K/L pelaksana harus mengikuti salah satu ataupun keduanya. Namun, contoh kasus ini menunjukkan titik-titik perbaikan yang mungkin dalam rancang bangun koordinasi serta struktur Prioritas Nasional yang disusun oleh RPJMN 2025-2029 dalam penyusunan Renstra K/L. Penjelasan lebih lanjut (dan perbaikan rancang bangun ini) rasanya dapat dilakukan melalui perubahan Peraturan Menteri PPN/Ka Bappenas 10/2023 tentang Tata Cara Penyusunan Rencana Strategis Kementerian/Lembaga Tahun 2025-2029 yang jika tidak salah belum merefleksikan ketentuan kewajiban konsultasi dan koordinasi dengan Kementerian Koordinator atau pengampu masing-masing Prioritas Nasional.

Persetujuan Menteri Perencanaan Pembangunan Nasional

Sama seperti ketentuan visi, misi, dan program Presiden dan Kepala Daerah, ketentuan persetujuan Menteri PPN/Bappenas dalam penyusunan Renstra K/L bukanlah hal yang baru, dan telah diatur dalam Peraturan Menteri PPN/Ka Bappenas yang diadopsi atau diteguhkan oleh PUU yang lebih tinggi. Peraturan Menteri PPN/Ka Bappenas 10/2023 mengatur bahwa Kementerian Perencanaan memberikan persetujuan atas muatan rancangan Renstra K/L, baik melalui Forum Penyesuaian Renstra K/L dan Sistem Informasi KRISNA-RENSTRA K/L19.

Pada penyusunan Renstra K/L periode sebelumnya, 2020-2024, yang diatur oleh Peraturan Menteri PPN/Ka Bappenas 5/2019 ini awalnya tidak diperlukan persetujuan Kementerian PPN/Bappenas. Peraturan ini hanya mengatur bahwa K/L harus menyesuaikan Rancangan Renstra terhadap RPJMN, struktur organisasi dan tata kerja K/L, serta hasil musyawarah perencanaan pembangunan jangka menengah nasional melalui Forum Penyesuaian yang dikoordinasikan oleh Kementerian PPN/Bappenas20. Peraturan ini baru diubah melalui Peraturan Menteri PPN/Ka Bappenas 6/2020 yang menambahkan ketenttuan bahwa Deputi Mitra Kerja K/L Kementerian PPN/Bappenas atas nama Menteri PPN/Bappenas memberikan persetujuan atas muatan Renstra K/L21.

Peraturan Menteri PPN/Ka Bappenas 6/2020 tidak menjelaskan spesifik mengapa ketentuan persetujuan ini ditambahkan. Dalam konsideransnya, disampaikan bahwa “Rencana Strategis Kementerian/Lembaga harus adaptif terhadap perubahan situasi, kondisi dan kebijakan yang berdampak besar terhadap pembangunan”, dan karenanya diperlukan perubahan Per MenPPN/KaBappenas 5/2019. Dalam format surat persetujuan yang menjadi lampiran perubahan peraturan ini, hanya disampaikan bahwa amanat yang dirujuk merupakan Per MenPPN/KaBappenas 5/2019. Penelusuran singkat dasar hukum yang dirujuk pada Per MenPPN/KaBappenas 5/2019 juga tidak mengindikasikan adanya mandat eksplisit terkait persetujuan Menteri PPN/Ka Bappenas terhadap Renstra K/L.

Jika seseorang dapat menduga, persetujuan ini adalah interpretasi Kementerian PPN/Bappenas terhadap hal yang perlu dilakukan untuk memenuhi mandat yang diberikan UU 25/2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional, yaitu untuk memastikan Renstra K/L berpedoman pada RPJMN. Selain itu, hal ini juga menjadi salah satu manifestasi peningkatan kapasitas institusi Kementerian PPN/Bappenas dalam menelaah setiap baris indikasi kegiatan dan anggaran dalam rancangan Renstra melalui sistem informasi KRISNA yang diluncurkan pada 2017 (semoga sistem informasi pemerintah ini memiliki user experience yang baik demi kebaikan ratusan jika tidak ribuan staf yang perlu memeriksa setiap baris rencana kegiatan setiap K/L, dan menghindari hilangnya manhour yang dapat digunakan untuk tugas non rutin lainnya)

Jika benar adanya bahwa ketentuan ini bermula dari interpretasi Kementerian PPN/Bappenas terhadap mandat luasnya dan peningkatan kapasitas kelembagaan, maka Perpres 12/2025 tentang RPJMN 2025-2029 mengukuhkan interpretasi ini, mengubah dari hal yang awalnya interpretasi Institusi menjadi mandat spesifik Peraturan Presiden kepada Institusi tersebut. Hal ini adalah gambaran lain bagaimana institusi berusaha memperkuat dirinya demi mencapai tujuan yang diberikannya di awal.

Ekspektasi Publik Terhadap RPJMN 2025-2029
Ekspektasi RPJMN 2025-2029 Terhadap Publik

Penguatan institusi perencanaan tidak hanya dapat dilakukan melalui perluasan dasar hukum, koordinasi internal pemerintahan, dan penajaman instrumen pengendalian seperti yang dibahas pada bagian sebelumnya. Beberapa pihak22 menyampaikan pandangannya bahwa kekuatan institusi tidak hanya ditentukan oleh legitimasi formal dan kewenangan yuridisnya. Institusi juga dapat diperkuat, dengan relevansi dan pengaruh terhadap masyarakatnya, yang dapat terjadi jika Institusi memiliki relasi yang kuat dengan publik.

Selama ini, UU 25/2024 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional juga sudah menyampaikan tujuan SPPN salah satunya untuk mengoptimalkan partisipasi masyarakat23. Partisipasi masyarakat dimaknai sebagai keikutsertaan masyarakat untuk mengakomodasikan mereka dalam proses penyusunan rencana pembangunan. Dalam tujuan ini, SPPN hanya menyampaikan bahwa partisipasi masyarakat perlu didorong (dan bukan diharuskan, apalagi diwajibkan), dalam pelaksanaan Rencana Kerja Pemerintah Daerah, Rencana Kerja K/L, dan Rencana Kerja Satuan Kerja Pemerintah Daerah.

Baik UU 17/2007 tentang RPJPN 2005-2025 maupun Perpres 5/2007 tentang RPJMN 2005-2009 tidak memiliki norma terkait partisipasi masyarakat dalam batang tubuhnya. RPJMN 2015-2019 dan RPJMN 2020-2024 mulai memperkenalkan ketentuan bahwa RPJMN dapat24 menjadi acuan bagi masyarakat berpartisipasi dalam pelaksanaan pembangunan nasional. Istilah dapat ini sepertinya mengimplikasikan bahwa ketentuan acuan ini bersifat opsional.

RPJPN 2025-2029 dan RPJMN 2025-2029 berusaha untuk memperkuat keterlibatan masyarakat dalam pelaksanaan perencanaan pembangunan. Dalam Pasal 6 ayat (2) huruf d UU 59/2024, disampaikan bahwa RPJPN 2025-2045 dimaksudkan untuk menjamin sinergi antarpelaku pembangunan dalam pencapaian tujuan nasional secara koheren dengan mengoptimalkan peran dan partisipasi pemangku kepentingan terkait nonpemerintah dalam pelaksanaan Pembangunan Nasional. Dalam Pasal 2 ayat (6) huruf e Perpres 12/2025 tentang RPJMN 2025-2029, terdapat ketentuan bahwa RPJMN merupakan pedoman bagi masyarakat untuk berpartisipasi dalam pelaksanaan pembangunan nasional. Pasal 2 ayat (8) juga menambahkan ketentuan bahwa RPJMN wajib ditaati seluruh pelaku pembangunan pemerintah dengan melibatkan pelaku pembangunan nonpemerintah25. Tentu, jika memang RPJMN 2025-2029 menginginkan masyarakat memedomani RPJMN 2025-2029 dalam pelaksanaan perencanaan pembangunan, perlu dipastikan apakah informasi RPJMN 2025-2029 memang dapat dan mudah diakses oleh publik.

Pengelolaan Visibilitas : Detail Rencana yang Tidak Terlihat Publik

Pada RPJMN 2020-2024, publik dapat menemukan sesuatu yang disebut Proyek/Rincian Output (RO) yang merujuk tindakan spesifik yang akan dilaksanakan oleh K/L, dengan detail target, pendanaan, dan lokasi. Informasi ini terstruktur dalam Lampiran Matrik Pembangunan, sehingga pembaca dapat menelusuri alokasi sumber daya dari masing-masing level Prioritas Nasional, Program Prioritas, dan Kegiatan Prioritas, hingga ke proyek konkret di lapangan. Proyek-proyek ini disusun ulang per K/L dalam Lampiran Pembangunan Jangka Menengah Kementerian/Lembaga.

Informasi-informasi ini dapat menjadi pertimbangan pelaku pembangunan non pemerintah dalam merencanakan kegiatannya. Sebagai contoh, Lembaga Swadaya Masyarakat yang bergerak dalam penanggulangan TBC dapat menyusuri struktur Prioritas Nasional di Matrik Pembangunan dan menemukan K/L yang melakukan kegiatan terkait penanggulangan TBC, dan memutuskan apakah akan mendukung kegiatan K/L tersebut di daerah dan/atau intervensi yang direncanakan, atau justru menemukan daerah dan/atau intervensi yang tidak dilakukan oleh Pemerintah dan mendukung dari sisi tersebut. Contoh lainnya, adalah perusahaan yang bergerak di bidang konstruksi yang mengantisipasi permintaan langsung Pemerintah, atau permintaan sekunder yang dapat muncul dari masyarakat akibat pembangunan Pemerintah, melihat lokasi, anggaran, dan volume target kegiatan untuk merencanakan potensi usaha dan pasokan yang diperlukan untuk memenuhi potensi tersebut.

Namun, pada RPJMN 2025-2029, terdapat pengurangan detail rencana yang dijadikan lampiran Peraturan Presiden. Lampiran Matriks Pembangunan tidak lagi mencantumkan Rincian Output. Rincian Output baru dapat dilacak di Matriks Pembangunan Jangka Menengah K/L. Dengan format seperti ini, pembaca tidak dapat dengan mudah melacak kegiatan spesifik yang dilakukan dalam mendukung suatu topik pembangunan lintas sektor tertentu.

Selain itu, informasi terkait indikasi alokasi pada level Prioritas Nasional, Program Prioritas, dan Kegiatan Prioritas, target tahunan (untuk tahun 2026-2028), dan indikasi lokasi juga tidak dicantumkan dalam RPJMN 2025-2029.

Pengurangan detail informasi rencana pembangunan ini mencerminkan paradoks Institusi perencanaan. Di satu sisi, perubahan format dokumen ini memperkuat posisi Kementerian PPN/Bappenas sebagai pusat informasi yang tidak tergantikan, serta menjadikannya semacam “penafsir resmi” RPJMN dan titik sentral koordinasi. Di sisi lain, berkurangnya detail informasi publik ini justru akan menggerus esensi RPJMN dan dokumen perencanaan pembangunan sebagai “pedoman bagi masyarakat untuk berpartisipasi dalam pelaksanaan pembangunan nasional”. Salah satu kekhawatiran yang muncul adalah partisipasi yang timbul menjadi ritual formalitas dalam forum-forum K/L, tanpa pengaruh substantif atau bahkan kegiatan yang dilaksanakan secara mandiri oleh masyarakat.

Kesulitan Melihat RPJMN Bekerja, Karena Kesulitan Melihat RPJMN

Selain dari detail informasi, terdapat juga persoalan terkait bagaimana masyarakat dapat mengakses struktur Prioritas Nasional dan kegiatan pendukungnya. Tidak semua organisasi dan badan usaha, apalagi masyarakat umum, memiliki sumber daya dan waktu yang cukup untuk menelaah secara manual lampiran-lampiran RPJMN 2025-2029 dan membandingkan antara Matriks Pembangunan dan Matriks Pembangunan Jangka Menengah K/L.

Jika RPJMN 2025-2029 menjadi “pedoman bagi masyarakat untuk berpartisipasi dalam pelaksanaan pembangunan nasional”, maka masyarakat perlu dipermudah mengakses perencanaan pembangunan yang selama ini didiseminasi dalam bentuk pdf buku atau lampiran Perpres, yang sulit dibaca, ditelaah, dan dimaknai oleh masyarakat. Kementerian PPN/Bappenas mengelola Sistem Informasi Kolaborasi Perencanaan dan Informasi Kinerja Anggaran (KRISNA) - RPJMN, yang memuat informasu terkait “data Prioritas Pembangunan dan matriks rencana tindak”26. Untuk meningkatkan akses masyarakat terhadap RPJMN, rasanya Kementerian PPN/Bappenas perlu segera menyediakan versi publik yang mudah diakses, dengan penyesuaian yang perlu untuk memastikan konsistensi dengan versi yang disahkan oleh Perpres 12/2025. Keberadaan akses masyarakat terhadap sistem informasi ini, yang tentu dapat dipahami terbatas pada akses membaca, akan mempermudah masyarakat dalam mencari dan memaknai informasi perencanaan pembangunan nasional yang dapat mendorong masyarakat merencanakan tindakannya secara mandiri.

Bagaimana Cara Mewujudkan Akses Informasi Publik terhadap Perencanaan Pembangunan?

Hal yang paling dapat memastikan terdapatnya akses informasi publik terhadap perencanaan pembangunan melalui KRISNA adalah jika Menteri PPN/Kepala Bappenas memberikan arahan untuk membuat KRISNA publik tersebut. Cara lain adalah menggunakan proses administratif yang ada pada Kemeterian PPN/Bappenas. Untungnya, Kementerian PPN/Bappenas baru mengeluarkan Pedoman 2/2025 tentang Pengusulan Pengembangan Sistem Informasi Kolaborasi Perencanaan dan Informasi Kinerja Anggaran (KRISNA). Pedoman ini menjelaskan cara Unit Kerja Pengampu Proses Bisnis27 mengajukan kepada Unit Kerja Pengampu Sistem Informasi KRISNA28, pengembangan suatu subsistem baru dalam KRISNA.

UKPPB ini tentu merujuk ke unit kerja yang mengoordinasikan penyusunan RPJMN untuk KRISNA RPJMN dan mengoordinasikan penyusunan Rencana Kerja Pemerintah untuk KRISNA RKP, atau yang secara umum mengampu fungsi hubungan masyarakat. Kelengkapan yang perlu disampaikan adalah urgensi dan dasar hukum pengembangan, penjelasan detail, proses bisnis, pelaksana, dan indikasi waktu pemanfaatan. Jika dipenuhi lengkap, estimasi pengembangannya memerlukan waktu 1-3 bulan.

Masyarakat atau kelompok masyarakat juga dapat secara aktif mendorong terciptanya KRISNA publik ini dengan beraudiensi dengan unit-unit kerja yang terkait penyusunan RPJMN, RKP, dan/atau mengampu fungsi hubungan masyarakat. Tujuannya adalah meningkatkan kesadaran dan pemahaman tentang kebutuhan masyarakat terhadap informasi perencanaan pembangunan, untuk memenuhi fungsi RPJMN sebagai pedoman partisipasi masyarakat.

Notabene Khusus: “Terlambat”-nya Waktu Pengundangan RPJMN 2025-2029

Perpres 12/2025 tentang RPJMN 2025-2029 ditetapkan dan diundangkan pada 10 Februari 2025, atau tepatnya 113 hari setelah pelantikan Presiden Prabowo. Jangka waktu pengundangan ini lebih lama dibandingkan RPJMN periode-periode sebelumnya.

Keterlambatan ini mengundang perhatian berbagai pihak, termasuk Tempo dalam artikel Jika RPJMN 2025-2029 Terlambat Terbit pada 2 Februari 2025 dan Kompas dalam artikel Kebijakan Ekonomi Pemerintah Masih Bersifat “Ad Hoc” pada 22 Januari 2025. Perwakilan Kementerian PPN/Bappenas menjelaskan bahwa padatnya jadwal Presiden menjadi salah satu faktor keterlambatan, sementara pengamat menyoroti dugaan lain terkait pemekaran kabinet dan efisiensi APBN. Kekhawatiran juga muncul mengenai dampak keterlambatan terhadap penyusunan RPJM Daerah.

Menariknya, baik UU 59/2024 tentang RPJPN 2025-204529 maupun UU 25/2004 tentang SPPN30 menetapkan bahwa RPJMN harus31 ditetapkan dengan Peraturan Presiden paling lambat 3 bulan setelah Presiden dilantik. Fraksi PKS pernah mengusulkan perubahan menjadi 6 bulan karena “dirasa lebih masuk akal, karena 3 bulan terlalu terburu-buru untuk sebuah rencana panjang pemerintahan.” Hingga saat ini belum ditemukan arsip publik yang menjelaskan pertimbangan di balik penetapan jangka waktu 3 bulan tersebut dalam UU SPPN.

Keterlambatan ini, bisa menjadi indikasi awal posisi dan kapasitas Institusi perencanaan pembangunan nasional dalam Pemerintahan hari ini yang dapat terus diperbaiki ke depannya.

Notabene

Salah satu hal yang ingin turut menjadi bagian tulisan ini adalah terkait kemampuan Institusi perencanaan pembangunan dalam penganggaran. Namun, proses penyusunan anggaran untuk Tahun Anggaran 2025 merupakan proses transisi pemerintahan, mengingat RKP dan APBN 2025 disusun pada periode Presiden sebelumnya. Presiden yang saat ini memerintah dapat dipahami memiliki pandangan yang berbeda (jika tidak secara substansi, secara pendekatan) dari Presiden yang sebelumnya, sehingga muncul Instruksi Presiden 1/2025 tentang Efisiensi Belanja dalam Pelaksanaan APBN dan APBD Tahun Anggaran 2025. Kapasitas kelembagaan perencanaan pembangunan dan penganggaran Pemerintah ini akan diuji secara lebih jelas dalam penyusunan Rencana Kerja Pemerintah, Kerangka Ekonomi Makro dan Pokok-Pokok Kebijakan Fiskal, serta Anggaran Penerimaan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2026. Harapannya, Notes on Nusantara dapat membuat penelusuran terhadap hal-hal tersebut seiring keberjalananan prosesnya.

Selain itu, topik lain yang baru disinggung namun belum ditelusuri lebih lanjut adalah perubahan relasi perencanaan pembangunan nasional dan daerah, baik yang diatur dalam RPJPN 2025-2029, maupun sebagai konsekuensi dari Pilkada serentak.

Catatan Kaki

Analisis Base Rate oleh Fawwaz

Untuk membantu menentukan posisi prediksi, Fawwaz menelusuri nilai dasar perbandingan (base rate) dengan mengamati data dari H-45 hingga H-15 sebelum Lebaran untuk tahun 2022, 2023, 2024, dan 2025. Dapat mudah dipahami jika data tahun 2020-2021 tidak diikutsertakan karena kemungkinan besar tidak representatif, terkait pembatasan pergerakan akibat pandemi Covid-19.

Fawwaz menghasilkan beberapa visualisasi yang membantu:

• Volume penumpang sebelum mudik

• Rata-rata penumpang harian berdasarkan moda transportasi

• Distribusi volume penumpang harian

• Rata-rata volume penumpang berdasarkah hari

Berdasarkan ini, Fawwaz mengobservasi bahwa distribusi pergerakan mingu-minggu sebelum Lebaran tahun 2025 berada sedikit di bawah tahun 2024, namun tetap di atas tahun 2022 dan 2023.

Posisi Prediksi di Manifold

Hingga saat ini, pertanyaan di Manifold baru memiliki 3 partisipan: saya, Fawwaz, dan Edison’s Bot. Dari posisi yang kami prediksi sekitar 20 hari lalu, kami bersepakat bahwa lebih mungkin volume penumpang mudik tahun 2025 turun dibandingkan tahun 2024.

Proyeksi Pemerintah

Sebelum Fawwaz mengajukan pertanyaannya, Pemerintah Indonesia, atau tepatnya Badan Kebijakan Transportasi (Baketrans) Kementerian Perhubungan yang bekerja sama dengan Litbang Kompas telah mengumumkan Survei Potensi Pergerakan Masyarakat Angkutan Lebaran 2025. Survei tersebut memproyeksikan potensi pergerakan mencapai 146, 48 juta orang. Hal ini lebih rendah dibandingkan 2024, namun tetap lebih tinggi dari 2022 dan 2023, sejalan dengan observasi Fawwaz.

Observasi Saat Ini

Berdasarkan data terbaru dari Sistem Informasi Transportasi Terintegrasi Kementerian Perhubungan per 4 April 2025, terjadi penurunan volume penumpang mudik untuk pertama kalinya sejak pandemi. Penurunan riil pada tahun 2025 ternyata lebih signifikan daripada yang diperkirakan sebelumnya, baik berdasarkan observasi Fawwaz maupun proyeksi Pemerintah.

Tentu, masih perlu observasi lanjutan untuk melihat kemungkinan peningkatan volume arus balik di sisa periode libur Lebaran, maupun kemungkinan adanya lag data yang belum terlaporkan di sistem real time Kementerian Perhubungan. Namun, jika data ini memang menggambarkan kondisi final, dapat disimpulkan bahwa faktor-faktor yang diduga menjadi penyebab penurunan volume penumpang mudik mungkin memiliki dampak yang lebih besar dari yang diperkirakan sebelumnya.

Notabene

Dalam menulis artikel ini, ditemukan bahwa Baketrans telah mempublikasikan poster publikasi Survei Potensi Pergerakan Masyarakat pada Masa Lebaran untuk tahun 2023 dan 2024. Namun, poster serupa untuk tahun 2025 tidak dapat ditemukan, meskipun terdapat poster lain terkait pengembangan infrastruktur transportasi sungai di Indonesia pada 3 minggu yang lalu.

Apakah ada yang mengetahui nasib poster untuk tahun 2025? Dan juga, bagaimana akses publik terhadap laporan-laporan ini secara lengkap?

Sebelum menulis ini, sudah banyak kawan yang bertanya, “Apa prioritas di RPJMN?” atau bahkan “Bagaimana bisa membaca RPJMN yang tebal itu?”. Harapannya, catatan ini bisa membantu menelusuri jawabannya.

“Jadi, 5 tahun ke depan apa sih prioritasnya?”

Sebenarnya, Presiden sudah menyampaikan visi dan misinya dalam Asta Cita masa kampanye kemarin.

Visi, misi, dan program yang sudah disampaikan oleh (pada saat itu, Calon) Presiden Prabowo sebelumnya dalam dokumen Asta Cita. Dokumen ini sudah cukup terperinci, dengan 1 Visi, 8 Misi Asta Cita, 17 Program Prioritas, 8 Program Hasil Terbaik Cepat, 28 Kelompok Program Kerja, dan 289 Program Kerja yang ingin dilaksanakan, disusun seperti pendopo.

Dan jika kita susun kembali poin-poinnya, kita akan menemui Sikat Presidensial, yang dengannya semua program Pemerintah disisir dan diperiksa jika memang mendukung Prioritas Presiden.

Apapun bentuknya, pendopo, sikat, gurita, fraktal, struktur ini bisa kita duga disusun untuk membantu Presiden, timnya, dan Pemerintah yang dipimpinnya untuk memiliki satu acuan yang sama, membagi tugas, mengategorikan prioritas, dan seterusnya, yang pada intinya membantu pelaksanaan prioritas.

Sentimen serupa juga disampaikan dalam RPJMN 2025-2029, bahwa untuk memudahkan pelaksanaannya di Kementerian/Lembaga, Pemerintah Daerah, dan Badan Usaha (BUMN, Swasta), Prioritas Nasional ini dijabarkan kembali ke sesuatu yang disebut Program Prioritas, Kegiatan Prioritas, dan Proyek Prioritas.

Tentu, kalau begitu, kita bisa ekspektasikan bahwa RPJMN ini menjabarkan atau menjelaskan lebih detail prioritas Presiden, bukan?

Disini mari akui, Institusi™ itu ada

Presiden tidak membangun Republik ini sendirian, bahkan tidak cukup dengan koalisinya.

Ketika Presiden dan Kabinet dilantik Oktober kemarin, mereka tentu tidak menyusun semuanya dari awal. Terdapat Sekretaris Kementerian/Sekretaris Utama, jajaran Eselon I, dan seluruh aparatur negara yang menyambut Presiden dan timnya. Terdapat Peraturan Perundang-undangan yang telah disahkan oleh Pemerintah terdahulu (contohnya, UU 59/2024 tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional 2025-2045, #IndonesiaEmas2045) yang memberikan keleluasaan dan batasan terhadap Pemerintah hari ini, yang diingat, diinterpretasikan, dan dilaksanakan secara harian oleh para aparatur negara. Ini semua yang secara mudah disebut sebagai Institusi™.

Dalam penyusunan RPJMN 2025-2029 ini, Institusi juga turut menranslasikan seluruh pengalaman dan pengetahuan (dan kehendaknya, hehe). Ini yang disebut sebagai pendekatan “teknokratik”. Sehingga, RPJMN 2025-2029 adalah amalgam Prioritas Presiden dan Prioritas Institusi Negara. Secara klasik, disebut sebagai pendekatan politis dan pendekatan teknokratik. Walaupun, beberapa orang mungkin beranggapan bahwa kedua pendekatan ini memiliki batas-batas yang kabur (untuk ditelusuri lebih lanjut).

Prioritas Nasional dan Prioritasnya Prioritas Nasional

Prioritas Nasional di RPJMN 2025-2029 sebenarnya sama persis dengan Asta Cita, 8 Misi Asta Cita menjadi 8 Prioritas Nasional. Tentu jika hanya mengikuti Prioritas Presiden, maka Kelompok Program Kerja dan Program Kerja Asta Cita juga akan mengikuti. Namun, di RPJMN 2025-2029, turunan Prioritas Nasional (Program Prioritas, Kegiatan Prioritas, dan Proyek Prioritas) ditulis ulang.

Walaupun sudah dibantu Institusi untuk menjabarkan prioritasnya, dengan jumlah prioritas dan indikator yang sangat banyak, Presiden dan Kabinet tetap perlu sesuatu untuk memusatkan perhatiannya. Pemusatan perhatian ini bisa dilakukan dengan memilih prioritas-prioritas yang dianggap paling penting, baik penting karena dampaknya, waktu terasa dampaknya, atau… hal-hal lainnya.

Strategi Prioritas Pembangunan (SPP)

Berbeda dengan Asta Cita/Prioritas Nasional yang berusaha menaungi semua urusan di Republik ini, RPJMN 2025-2029 memberikan penekanan lebih kepada tiga hal, tingkat kemiskinan, kualitas sumber daya manusia, dan pertumbuhan ekonomi. Istilah yang digunakan adalah “pendekatan lintas sektor lintas Prioritas Nasional”. Hal ini memberikan sinyal bahwa walaupun terdapat 8 Prioritas Nasional, 3 SPP ini akan menjadi penyaring Prioritas Nasional kembali, hal yang benar-benar prioritas dari banyaknya prioritas (setidaknya di tataran substansi).

Program Hasil Terbaik Cepat (PHTC)

Sama seperti Asta Cita, RPJMN 2025-2029 memasukan PHTC. Berbeda dengan Asta Cita yang tidak secara eksplisit meletakkan PHTC ke dalam struktur prioritas Asta Cita, PHTC ini dipastikan untuk tercakup dalam struktur Prioritas Nasional. Sehingga pelaksanaannya bisa dipastikan ke Kementerian/Lembaga terkait dan keberhasilannya bisa terukur via sasaran dan indikator (akan dijelaskan di bagian berikutnya).

Kegiatan Prioritas Utama (KPU)

Tidak kalah dengan PHTC yang sudah ada sejak Asta Cita, RPJMN 2025-2029 juga memperkenalkan sesuatu yang disebut Kegiatan Prioritas Utama. KPU ini dipilih dari seluruh Kegiatan Prioritas pada struktur Prioritas Nasional, sesuai dengan SPP. RPJMN 2025-2029 mendeskripsikan KPU sebagai “kebijakan terintegrasi yang memiliki daya ungkit tinggi terhadap pencapaian sasaran pembangunan nasional”. Sayangnya, sedikit (jika memang ada) penjelasan terkait teori perubahan atau keterkaitan KPU terhadap Sasaran Pembangunan (akan dijelaskan dibagian berikutnya) dan SPP. Sebagai contoh (dengan mengambil kasus yang rasanya paling ekstrim), sulit membayangkan bagaimana KP Penguatan Pers dan Media Massa yang Bertanggung Jawab, Edukatif, Jujur, Objektif, dan Sehat Industri (BEJO'S) berkaitan dengan pengentasan kemiskinan, peningkatan kualitas SDM, dan pertumbuhan ekonomi, lebih kuat daripada KP-KP lainnya yang tidak terpilih sebagai KPU, seperti KP Penguatan Infrastruktur Telekomunikasi, Pos dan Penyiaran.

Selain itu, dapat juga diobservasi bawa seluruh PHTC juga merupakan KPU. Mengingat tidak ada KPU dalam Asta Cita, dapat diekspektasikan bahwa KPU adalah salah satu cara Institusi bertindak sebagai penerjemahan kehendak dan Prioritas Presiden (jika tidak secara langsung menyusun prioritasnya sendiri).

Proyek Strategis Nasional (PSN)

Selain itu, terdapat “Daftar 77” (Indikasi) Proyek Strategis Nasional. Sebagai alat yang diperkenalkan pada periode Pemerintah sebelumnya, patut diduga bahwa PSN dilanjutkan dikarenakan fungsi dan manfaatnya untuk mempercepat proyek-proyek spesifik. Seluruh infrastruktur institusional, mulai dari peraturan terkait fasilitasi rekomendasi kesesuaian kegiatan pemanfaatan ruang, perizinan lainnya, penjaminan, juga terkait lembaga yang dibentuk untuk fasilitasi (Komite Percepatan Penyediaan Infrastruktur Prioritas), mekanisme kerja, relasi antar lembaga, dan seterusnya, yang menjadikan melanjutkan mekanisme PSN sebagai pilihan kebijakan yang dapat langsung bekerja sejak hari pertama Pemerintah baru. Dan siapa yang tidak ingin dengan cepat menunjukkan hasil kerjanya?

Tentu, bukan berarti PSN ini tidak mengalami perubahan. Jika dilihat pada RPJMN 2020-2024, tidak ada daftar indikasi PSN. Ini kemungkinan terkait dengan penambahan PSN sebagai tugas dan fungsi kementerian yang menangani urusan perencanaan pembangunan nasional (untuk ditelusuri lebih lanjut). Selain itu, meskipun alatnya dilanjutkan, bukan berarti seluruh proyek spesifiknya juga dilanjutkan, 29 dari 77 PSN merupakan proyek baru, dan 48 lainnya merupakan kelanjutan dari periode sebelumnya. Proyek lanjutan ini jauh lebih sedikit dibandingkan daftar PSN terakhir Pemerintah yang lalu per Permenko Bidang Perekonomian Nomor 12 Tahun 2024, tentang Perubahan Keenam atas Permenko Bidan Perekonomian Nomor 7 tahun 2021 tentang Proyek Strategis Nasional, dengan 226 Proyek Strategis Nasional dan 14 Program Strategis Nasional.

Kembali ke struktur prioritas, PSN (setidaknya dalam narasi RPJMN 2025-2029) ini tidak secara langsung dikaitkan dengan struktur Prioritas Nasional seperti PHTC, dan menggunakan kategorisasi tematik tersendiri. Seseorang bisa menduga keterkaitan PHTC dengan Prioritas Nasional seperti yang dicoba berikut.

Cara mengetahui #IndonesiaMaju

Tentu dengan banyaknya Prioritas, perlu ada cara untuk mengetahui keberhasilan pembangunannya. Inilah hal yang disebut Sasaran dan Indikator. RPJMN 2025-2029 memiliki Sasaran Pembangunan dengan Indikatornya, begitu pula Prioritas Nasional, Program Prioritas, dan Kegiatan Prioritas.

Dengan pohon prioritas yang bercabang banyak, kita bisa ekspektasikan jumlah indikator yang sangat banyak juga. Tentu jika setiap Proyek Prioritas berinduk ke Kegiatan Prioritas, dan Kegiatan Prioritas berinduk ke Program Prioritas, dan berinduk pula ke Prioritas Nasional, maka bisa diduga (atau bahkan diekspektasikan) jika setiap sasaran dan indikator di level lebih bawah berinduk kepada sasaran dan indikator level atas. Hanya saja, Matriks Prioritas Nasional Lampiran II RPJMN 2025-2029 tidak menyampaikan informasi ini, dan rasanya tidak ada informasi publik terkait hal ini, sehingga dugaan (atau lagi, ekspektasi) ini perlu diklarifikasi lebih lanjut.

Jika dugaan keterkaitan indikator ini benar adanya, maka persoalan terkait KPU dan daya ungkitnya akan tetap ada. Perlu ada penelusuran mendalam terkait setiap keterkaitan indikator KPU dengan Sasaran Pembangunan RPJMN 2025-2029 dan teori perubahan yang diajukan.

Jika dugaan keterkaitan indikator ini salah adanya, maka persoalan lain muncul.
Terutama, kemungkinan Prioritas Nasional, Program Prioritas, dan Kegiatan Prioritas yang secara substansi misalign/tidak selaras dengan Sasaran Pembangunan RPJMN 2025-2029.

Satu mekanisme kerja RPJMN 2025-2029
Dasar Hukum Rencana Strategis K/L

Rasanya bisa dipahami, jika RPJMN 2025-2029 tidak ingin menciptakan situasi di mana banyak sekali indikator yang digunakan untuk mengukur keberhasilan pembangunan, dan disaat yang sama kesulitan mengidentifikasi pihak yang sebenarnya bertanggung jawab untuk mendorong pencapaian indikator tersebut. Ada indikator yang dapat mudah diimplikasikan penanggungjawabnya, seperti insidensi HIV. Ada juga indikator yang karena lintas urusan kementerian, dikhawatirkan untuk terjadi tarik ulur, atau bahkan saling melempar kinerjanya. Sebagai contoh, indikator rasio ekspor produk hilir kelapa sawit terhadap bahan baku ini terkait beberapa kementerian yang menangani urusan pertanian, perindustrian, dan perdagangan. Inilah mengapa dalam RPJMN 2025-2029, setiap indikator ditentukan pengampunya. Setiap K/L juga diwajibkan untuk memuat indikator-indikator yang ditentukan RPJMN 2025-2029 ke dalam Rencana Strategis K/L 2025-2029.

Berdasarkan UU Nomor 59 tahun 2024 tentang RPJPN 2025-2029, pengendalian dan evaluasi terhadap RPJMN digunakan untuk pemberian penghargaan berupa insentif atau disinsentif kepada K/L. Dalam Perpres Nomor 12 tahun 2025 tentang RPJMN 2025-2029, belum ada keterangan insentif dan disinsentif yang dimaksud. Mungkin sudah ada tapi belum ditemukan, atau memang masih perlu menunggu peraturan turunannya.

Hal yang mungkin terkait insentif adalah jika berdasarkan kegiatan Kick Off Penyusunan Rancangan Awal Renstra K/L 2025-2029, indikator dan capaiannya akan digunakan dalam menentukan kinerja kementerian oleh Kementerian PAN-RB sesuai Permen PANRB Nomor 22 Tahun 2024 tentang Penilaian Kinerja Organisasi. Kesesuaian peran K/L dalam pelaksanaan RPJMN dan capaian kinerja menjadi salah satu unsur usulan penyesuaian tunjangan kinerja (per K/L) sesuai Permen PANRB Nomor 8 Tahun 2024 tentang Tata Cara Penyesuaian Tunjangan Kinerja.

Untukku Indikatorku, Untukmu Indikatormu

Setiap K/L akan fokus untuk mencapai indikator yang menjadi penentu capaian kinerjanya, dan dalam kesempatan K/L tertentu membantu K/L lainnya, besar bergantung dengan keselarasan indikator masing-masing K/L. Karena sifat alami pembangunan, akan ada trade off atau talik ulur antar K/L dengan urusan yang saling bersinggungan. Tidak sulit membayangkan kementerian yang menangani urusan lingkungan hidup akan enggan mempermudah hal yang merusak lingkungan hidup itu sendiri, meskipun kementerian yang menangani urusan industri berkesimpulan bahwa hal tersebut akan menumbuhkan sektor manufaktur dan karenanya ekonomi Indonesia.

Hal ini yang secara klasik disebut sebagai silo informasi, atau bahkan mentalitas silo. Situasi ini terjadi ketika K/L terbatasi dengan urusannya sendiri, meskipun urusan ini terpaut dan saling mempengaruhi urusan lain. Meskipun demikian, dalam konteks perencanaan, rasanya perlu berhati-hati dalam memberikan penilaian perilaku suatu pihak sebelum melihat struktur insentif yang ada. Dan dari penjelasannya sebelumnya, tidak heran mengapa terjadi silo ini. Setiap K/L akan fokus untuk mencapai indikator penentu capaian kinerjanya sendiri.

Setidaknya dalam RPJMN 2025-2029, hal ini coba dimitigasi dengan menjadikan Kementerian Koordinator sebagai pengampu indikator di level Prioritas Nasional, bahkan Sasaran Pembangunan RPJMN 2025-2029. Tentu, ada harapan Kemenkoan ini melaksanakan fungsi… koordinasi (iya lah) untuk mencegah dan melerai silo-silo. Sayangnya, hal ini tidak diiringi dengan perbaikan struktur insentif, yang akan menimbulkan persoalan baru: Kemenkoan juga perlu memastikan indikatornya sendiri tercapai, dan jika ada indikator yang bahkan tarik ulur antar Kemenkoan, ini perlu diselesaikan oleh Presiden. Mengingat jumlah indikator yang banyak dan perhatian Presiden (siapapun pengisinya) yang terbatas, bisa diekspektasikan akan ada hal yang terlewat.

Semua Berusaha Mengoptimasi, Hasilnya Belum Tentu Optimal

Kementerian yang menangani urusan perencanaan pembangunan nasional dalam penyusunan RPJMN 2025-2029 dan Renstra K/L 2025-2029, melakukan tugas dan fungsi untuk memastikan Prioritas Nasional dapat terencana (dan harapannya terlaksana) dengan baik, dan selaras satu sama lain, terutama terhadap Sasaran Pembangunan RPJMN 2025-2029. Pada kasus ini, kementerian ini bertindak sebagai pengoptimasi atau penyelaras Prioritas Nasional.

Seperti yang ada pada bagian sebelumnya, K/L juga akan berusaha untuk mengoptimasi indikator dan capaiannya, belum tentu terhadap Prioritas Nasional itu sendiri, tetapi juga insentif yang lain. K/L dalam menyusun Renstra K/L juga mungkin menyusun ulang posisi indikator sedemikian rupa sehingga teori perubahan dan keterkaitan indikator struktur Prioritas Nasional RPJMN 2025-2029 menjadi berubah atau berbeda dari semula. Selain itu, mengingat banyaknya indikator, dan sumber daya K/L yang terbatas, maka dalam pelaksanaannya K/L juga akan mendahulukan indikator yang capaian kinerjanya dapat diukur secara cepat agar terdapat hasil kinerja yang dapat dipantau, lebih kuat dibandingkan perubahan sistemik jangka panjang (jika memang ada perubahan jangka panjang).

Sehingga, Presiden, Kabinet, kementerian yang menangani urusan perencanaan pembangunan nasional, dan setiap K/L, juga perlu waspada atas ekses pendekatan indikator ini, mulai dari distorsi alokasi sumber daya, manipulasi capaian (atau bahkan definisi/metadata) indikator, tumpang tindih urusan, pengabaian eksternalitas negatif, kebijakan simbolik, dan fokus berlebihan terhadap penciptaan kepala berita dengan analisis biaya-manfaat yang belum tentu kuat. Ini semua akan kembali kepada ketepatan teori perubahan yang diajukan di RPJMN 2025-2029. Untuk Pemerintah, bisa diduga sudah terdapat proses peninjauan dan penjelasan teori perubahan ini antara kementerian yang menangani urusan perencanaan pembangunan nasional dengan K/L lainnya, pun juga melalui Forum Group Discussion dan kajian yang melibatkan pemangku kepentingan, termasuk akademisi, praktisi, dan masyarakat sipil. Sayangnya, dengan bentuk RPJMN 2025-2029 saat ini, sulit untuk menelusuri kembali teori perubahan yang digunakan, dan lebih sulit lagi untuk publik umum bisa memberikan masukan terhadap teori perubahan tersebut.

Jadi, apa yang prioritas?

Presiden dan Kabinet, dapat dipahami akan merujuk ke PHTC, Prioritas Presiden, dan hal-hal lain yang menguasai siklus berita hari itu.
Kementerian yang menangani urusan perencanaan pembangunan nasional, dapat dipahami akan merujuk ke seluruh Prioritas Nasional, Program Prioritas, dan Kegiatan Prioritas, atau setidaknya KPU dan PSN.
K/L lain, dapat dipahami akan merujuk ke Prioritas Nasional, Program Prioritas, dan Kegiatan Prioritas yang indikatornya mereka ampu.

Apa yang Prioritas, Jika Semua Prioritas?

RPJMN 2025-2029 dapat dianggap sebagai suatu menu yang darinya setiap pihak bisa memilih dan memaksimalkan satu dibandingkan lainnya. Meskipun demikian, RPJMN 2025-2029 ini baru ada di tahapan rencana. Tentu hal yang benar-benar prioritas dapat diobservasi ketika pihak-pihak yang memiliki pengaruh besar terkait tahapan pelaksanaannya menunjukan preferensi atau kebijakannya. Pihak-pihak ini tentu bisa merujuk ke yang memiliki kewenangan umum eksekutif Pemerintah, kementerian yang menangani urusan keuangan negara, dan lainnya (untuk ditelusuri lebih lanjut).

RPJMN 2025-2029 memiliki kemampuan untuk mengikat K/L dan indikatornya, benar. Selain itu, dapat diamini juga bahwa RPJMN 2025-2029 memiliki kemampuan pewacanaan, memberi rujukan bagi setiap pelaku pembangunan, bahasa bersama, dan kebenaran dasar (ground truth) bersama dengan indikator-indikatornya. Karenanya, peningkatan kapabilitas Pemerintah dalam mengomunikasikan dasar pemikiran, hasil kajian, dan batasan-batasan kebijakan yang diambil rasanya akan semakin penting ke depan, membangun kepercayaan publik dan memperkuat legitimasi rencana pembangunan.

Notabene

Tulisan ini adalah tulisan pertama terkait dengan RPJMN 2025-2029. Beberapa hal lain yang dapat ditelusuri terkait RPJMN 2025-2029 ini adalah:

1. Arti “pedoman” dan “dasar hukum”

2. Waktu dan kondisi unik penerbitan

3. Keluaran spesifik Kementerian/Lembaga

4. Keterkaitannya dengan perencanaan penganggaran

Dan mungkin hal-hal lainnya. Harapannya (semoga, belum tentu, diusahakan, tapi mari mencoba), akan ada tulisan lanjutan terkait hal-hal di atas.